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最近,美国国防部长罗伯特·盖茨访问中国时,试图和中国军方达成建立一条军事“热线”的协议。从美国的角度来看,美中之间的军事“热线”有助于危机管理。一旦发生涉及美中军方的突发事件(比如2001年4月的海南撞机事件),双方的最高军事指挥人员就可以通过“热线”直接联系,及时有效地处理这类问题。


但是中国军方对美方的"热线"建议似乎并不热心。北京宣称中国军方原则上同意,但需要"有关技术部门" 做进一步的研究和准备。因此中美军方就热线问题只是达成了"备忘录"形式的协议。这和真正设立"热线"还有很大的距离。很明显,中国军方让盖茨碰了一个"软钉子"。


当然,军事热线的实际意义有限。它只是帮助军方之间避免冲突和防止意外事件升级的一种技术手段。但是,从美中之间有关军事热线问题的磋商和分歧,我们可以看出,中美的体制性障碍对促进中美战略互信的不良影响。更具体地说,美国军方似乎对中国的体制缺乏足够的认识,因此对中国的决策体制、权威体系、和政治文化都有比较不切实际的想法。如果中美之间这种体制性差别继续阻碍双方的军事交流,建立中美战略互信将是一个十分艰难的任务。


首先,中美军方的指挥体系有明显的不对称性,因此相互之间的交流及危机管理面临极大的"沟通"困难。比如,建议中的中美军事"热线"将设在五角大楼和中国国防部之间。在美国,五角大楼是美军的最高指挥机关。但在中国,国防部是一个虚设的机构,国防部长没有实权。和五角大楼真正对等的指挥机构是中国共产党中央军事委员会和中国人民解放军总参谋部(军委是决策机构,总参是执行机构)。一条真正有用的军事"热线"不是从五角大楼通到中国国防部,而是从五角大流分别通到中央军委和总参。


其次,中美军方在权力和权威的分配上也有严重的不对称。美国的文官和军事指挥官都享有极大的决策自主权。因为美国实施的是"个人负责制",美国的国防部长和太平洋军区司令都很明确地知道自己的权力有多大,权限到哪里,所以他们都能拍板决策。(顺便说一句,美国所有部门的官员的决策自主权都要比他们的中国同事大得多)。


相反,中国的决策体制是所谓的"集体领导",在这一框架下,虽然分工明确,但是决策权分散,"扯皮"现象普遍。因此一到危机关头,美方找不到中方的相应决策者。据说在发生美国误炸中国驻南斯拉夫使馆后,美国高层试图和中方联系,但电话没人接。这种体制差别对增进战略互信害处极大。由于美方高官对中国的决策权过于分散这一国情不了解,他们对中方的反应迟钝常常会产生误解。


最后,中美官僚体制中的政治文化差异巨大。美国官僚系统的主导政治文化是"务实精神",所以美国官员考虑问题比较单纯。比如,军事"热线"有助于危机管理,那就值得设。但是中国的官僚体制中的政治文化则不同。尽管中国领导者采取的是务实主义,但中国的官僚文化则是"泛政治化"。因此,官员决策时会考虑许多政治因素和后果,从而人为地大大提高了许多技术决策的政治风险性。这样,美方提出的许多表面上十分"务实"的建议,在中方看来就很难实施。


只要这些体制性障碍不消除,中美军方之间建立战略互信将是一个充满困难的过程。



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