美国警察的服务职能

回顾美国城市警察史,公共服务曾是早期警察的首要职责——他们向城市贫民和无家可归的人提供庇护所、食物和就业帮助。20世纪初的警察改革割裂了警察公共服务的传统。最近,警察管理者们终于重新认识到了服务活动的重要性。


警察不只是执法


在美国,警察的比较重要的职责之一,就是向需要的民众提供直接服务,或者提供关于其他服务者的信息。


由于一年中的每一天,一天中的每个小时都能够找到警察,因此民众可以随时报警并得到答复。当面临紧急事件或其他困难时,民众一般就与警察联系,寻求帮助或指导。警察提供各种服务:从急诊医疗服务,到将猫从树上赶下来,都是他们的份内事。警官处理的报警中,三分之一以上涉及提供各种服务。


实际上,美国所有有关警察的入门教科书都估计,80%——90%的警察工作是“有关服务的”,“有关犯罪的”不到10%。


1999年进行的执法行政管理统计调查显示,五分之一警察机构的首要职责是搜寻和救助,接近60%的警察机构承担控制动物的职责,大约六分之一的美国警察机构负责提供紧急医疗服务以及民防职能,而大约十分之一的机构还提供消防服务。


最近,司法统计局进行了有关民众与警察联系的调查,在16岁以上的美国人中,有五分之一的人当年与警察发生过联系。其中一半以上是在交通中被警察叫停。有五分之一的联系涉及民众举报犯罪。另有12%是民众求助,13%是关于交通事故(其中民众是司机或者是目击者)。只有7%的联系涉及民众是犯罪嫌疑人或目击证人。


典型的警察机构符合所谓人道服务机构的条件。人道服务思想体系有五个主题:服务的系统化统一、服务的全面性与便利性、服务对象的问题是“生活中的困难”、服务的一般性、提供服务者对服务对象负责。可以恰当地将警察视作人道服务机构。


通过指导民众到精神保健、戒毒、医疗、福利及其他机构求助,警察起到了整合服务的作用。警官经常只协调矛盾而不实施逮捕,说明他们将服务对象的问题界定为“生活中的困难”。


回顾美国城市的警察史,显然,公共服务是早期警察的首要职责。早期警察向城市贫民和无家可归的人提供庇护所、食物和就业帮助。20世纪初的警察改革割裂了警察公共服务的传统,其中一项改革叫做科学警务,它将警察的精力集中于执行法律而不是提供服务。然而,民众仍然需要警察的服务。最近,警察管理者们终于重新认识到了服务活动的重要性,特别是服务作为预防犯罪的重要性。


警察的服务职能


警察向民众提供的服务数量和类型因社区和机构而异。这些服务可能包括紧急救助、办理证照、提供信息、解决争吵、失物寻找等服务,以及一般安全职能。


紧急救助


警官通常是最早对危及生命或尚不危及生命的严重紧急情况作出反应的人。在交通事故、心脏病突发、火灾与爆炸、工业事故、化学品或其他危险品泄漏、飞机坠毁、列车失事以及各种紧急情况发生时,警官接警都要到达现场,通常要提供紧急医疗救护,或将受伤的人送到医疗机构。


自然灾害或人为灾难也需要警察出警。在洪水、台风、龙卷风以及其他大规模灾害中,警察要保护民众生命财产安全。


此外,如陷入困境的旅行者、抛锚的驾驶员、将自己锁在家门外或汽车外的人,以及其他遇到类似困难者,通常都会报警求助。出警警察或直接提供协助——例如打开锁住的汽车,或指导民众寻找其他服务提供者,比如锁匠。


提供信息


巡逻警官和警务指挥员的很多工作是向民众提供有关大量问题的信息。例如,旅行者经常向警官问路。很多时候这种提供信息的活动是警察对超出其管辖范围的求助的反应。


民众可能因发生了电力泄露而报警,或投诉道路需要维修,警察机构经常对此类问题无能为力。但警官和警务指挥员并不是简单地告诉民众问题不在警察管辖范围之内,而是指点民众到有关的部门去寻求解决。例如,警官可能指点发生财产争执的邻里到民事法庭解决。


最近,全美的警察机构都被赋予了一项新职责,即,性犯罪人员被释放回到社区后,警察机构要通知社区的成员。警察机构的通知方式有多种,包括召开社区会议、警官逐户访问、电视流动广告、邮寄告知单,以及设立网站等等。还有几家警察机构采用了反向9ll系统,即警察机构向民众发送录音信息的自动电话系统。警察机构也用这些系统向民众通报紧急情况信息,比如恶劣的天气等等。


解决争端


解决争端是警察最普通的服务之一。当然,解决争端的一种方法是逮捕争吵中的一方或双方。然而。警察通常尽量不采用刑事惩罚解决争端。这种解决可以通过很多策略实现,包括隔离双方以逮捕相威胁、直接劝告,以及指导争端各方到有关的机构寻求解决。


人们要求警察解决的争端或争执包括邻里间的、夫妻间的、零售商与顾客间的、交通事故各方之间的,等等。争执各方都认为自己是正确的,通常都希望警官站在自己一边。而作为中立的第三方,警官总是设法仲裁或协调矛盾。


失物认领服务


地方警察机构起着社区“失物认领”部门的作用。拣到钱、钱包或其他物品的人要将失物交给警察,由警察保管,以待失主寻找。


警察的职能中,还有关于丢失或走失的动物这一项。很多警察机构设有“动物控制警官”的职位。如果走失了珍稀动物,或一只狮子从地方动物园中逃走,人们会报警请求警察协助搜寻和抓捕。


警察接到有人失踪的报警后,要记录失踪人员的身份,等待他人发现,有时警察就要积极寻找失踪的人。每月有一万多起失踪案件进入美国的犯罪情报中心失踪人员档案库。近年来,特别是对失踪儿童的重视程度日益提高。


父母因儿童失踪而报警,往往是最紧张的失踪案。通常对于成人失踪报警,典型的警察机构要在报警24小时后才采取行动。但当失踪儿童时,警察的反应非常迅速。如果在短时间内没有发现失踪的儿童,警察机构通常采取措施组织搜寻。这些感人的搜寻工作会引起媒体的广泛注意。


一般安全服务


作为警察服务和保护职责中的一部分,警官从事很多安全工作和预防工作。例如,尽管交通管理包括向违法者开具传讯单和逮捕酒后驾驶的司机等执法职能,但它基本上是保护性服务。警官指挥交通、调查交通事故、对车辆进行安全检查等,都是对社区的安全服务。


很多警察机构都实施了旨在指导民众如何保护自己的预防犯罪工程和儿童安全工程。警官在巡逻中发现火灾或交通的隐患,看到了毁坏的路灯以及建筑物存在的安全问题,就会干预或报告这些情况,起到提高公共安全的作用。


特殊人口管理问题


在过去几年里,美国社会经济的变化,增加了警察机构处理无家可归的人、精神病患者和公共场所酗酒者等特殊人群的工作量。无论是出于害怕、厌烦或人道主义的关心,居民一般都是报警,由警察处理社区内的这类问题。近年来,社区中的精神病患者的大量增加,经济变化又在美国造成了大量无家可归的人。


处理精神病患者的报警求助接近全部报警求助的8%。从20世纪60年代开始,精神健康专家提出采用社区治疗政策,废除精神病院。同一时期,随着法庭日益限定可以在民事行为上违背精神病患者意志的条件,精神病患者的权利得到了加强。结果,一般人口中的精神病患者或患有其他心理障碍的患者数量较以前有所增加。


但是警察往往采取“非正式的”处理方式,有经验的警官懂得如何平息情绪受到困扰的人,如何充当“街头”心理医生。这样,他们协助了看管社区内的很多精神病人,并使废除精神病院运动变成了一项更可行的公共政策。


今天无家可归的人口看起来与过去的不同。无家可归的人口中妇女和儿童——甚至是整个家庭——比过去明显增多。但这种新的无家可归人口给警察所带来的问题基本没变。这些人显然遭受着“生活困难”的折磨,需要最低水平的基本服务。而且,由于他们不稳定的社会经济地位,他们既是潜在的罪犯,也是潜在的犯罪受害者。


因为收容街头流浪人口的机构和治疗处所太少,所以,通常是由警察来处理这些令人头痛的街头流浪者——而他们恰恰是大部分收容机构都不愿意收留的人。


为了解决街头流浪者日益增多的问题,警察机构正在制定解决的方案。其中包括由警察机构与社会服务组织组成处理这些问题人口的网络。这些方案旨在减轻警官处理这些问题的负担,因为他们主要是精神的、医疗的和经济的问题。藉此,这些网络有望给所有有关的人——街头流浪者、服务机构和警察本身——都带来好处。


警察机构“平民化”


至少从20世纪60年代起,有些人就认为警察机构应该承认他们广泛的服务职责,并采取相应措施。鉴于警察机构的大部分工作并不涉及执行法律,这些评论家们建议警察机构实现“平民化”。


“平民化”是指在并不特别需要“宣誓警官”的岗位上使用平民,而不使用宣誓警官。在过去二十多年中,大部分美国警察机构都在警务中增加了平民雇员。


现在,警察机构雇佣的非宣誓职员承担警察机构内的很多职责,从研究和规划到停车计时管理。警察接线员或发报员通常都是平民,而且这些职员越来越多地承担提供信息的服务职责。还有一些警察职能也转给了平民,比如书记员和后勤的职责、学生路口管理员、停车计时管理员、法医分析。而且,最近又重新出现了使用平民承担警官很多传统服务职责的倾向。


总统委员会呼吁在警察服务中设立三种职位:平民社区服务官员、宣誓警官和警察侦探。警官的工作与传统的巡逻警官相似,而警察侦探则是调查犯罪的某方面专家。平民社区服务官员承担警察的很多非执法职能,比如紧急医疗救助、协助寻找失踪或走失的人、交通指挥,等等。平民社区服务官被设想成学徒警官。很多辖区实验了平民社区服务官的设想,并取得了积极效果。


还有些地方尝试雇佣平民职员作为警察服务辅助员。这些辅助员在大约三分之一的报警救助中协助警官或自己处理问题。结果都表明,这些试验是招募年轻人,特别是少数民族成员进入执法业的有益途径。然而,想一想警察之所以提供如此众多的服务,主要原因就是他们可以强制采取非协商性的解决办法。缺乏警察权力的平民职员通常并不比求救的民众更具有强制解决的能力,所以对这些问题,现在仍有争议。




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