[原创]论中国的劳动教养制度(中)

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导读:三、现行劳动教养制度合法性的欠缺 《行政处罚法》第九条规定“限制人身自由的行政处罚,只能由 “法律设定”。《立法法》规定,对于公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚,只能制定法律 。现行劳动教养制度的主要依据是全国人大批准的1957年的《国务院关于劳动教养问题的决定》(以下简称《决定》)和1979年的《国务院关于劳动教养的补充规定》(以下简称《补充规定》)。虽然这二个文件是经立法机关批准的,但毕竟不是立法机关制定的而是由国务院规定的行政法规,至多是准法律 。随着《行政处罚法》和《立法法》的相继施

三、现行劳动教养制度合法性的欠缺

《行政处罚法》第九条规定“限制人身自由的行政处罚,只能由 “法律设定”。《立法法》规定,对于公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚,只能制定法律 。现行劳动教养制度的主要依据是全国人大批准的1957年的《国务院关于劳动教养问题的决定》(以下简称《决定》)和1979年的《国务院关于劳动教养的补充规定》(以下简称《补充规定》)。虽然这二个文件是经立法机关批准的,但毕竟不是立法机关制定的而是由国务院规定的行政法规,至多是准法律 。随着《行政处罚法》和《立法法》的相继施行,劳动教养的合法性出现了危机。与我国民主法治建设要求相比,劳动教养制度合法性欠缺主要体现在以下几个方面。

(一)适用对象的扩大化。

现行劳动教养制度调整的对象十分广泛。除了国家有关法律对劳动教养的适用对象作出规定外,还有行政法规、地方性法规、规章对之作出了规定,主要的有:

1957年8月1日全国人大常委会通过的《决定》,规定四种人可以适用劳动教养。

1979年全国人大常委会通过的《补充规定》,对其适用对象的范围作出了规定,限于大中城市需要劳动教养的人。

1980年,国务院公布的《关于将强制劳动与收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》,对下列人员可以给予劳动教养:①违法犯罪人员。如有轻微违法犯罪行为,尚不够刑事处罚的人。②有轻微违法犯罪行为又不讲真实姓名、住址、来历不明的人。③有轻微违法犯罪行为又有流窜作案、多次作案、结伙作案嫌疑需收容清查罪行的人。

1982年国务院批转公安部的《劳动教养试行办法》,对劳动教养对象作了进一步扩大:

①地域范围上的扩大:家居农村而流窜到城市、铁路沿线和大型

厂矿作案,符合劳动教养条件的人。②类型的扩大:“受到开除处分”、“屡教不改”等之类的要求一般不再构成适用劳动教养的条件,只要实施了刑法和行政法所禁止的任何行为,而行为人的违法情节又不够刑事处分的,至少从理论上都可以成为劳动教养的处罚对象。

1986年的《治安管理处罚条例》,增加了三种人:

①卖淫、嫖娼以及介绍、容留卖淫、嫖娼的人(第30条)。②赌博以及为赌博提供条件的人(第32条)。③制作、复制、出售、出租以及传播淫书、淫画、淫秽录像或者其他淫秽物品的人(第32条)。

1990年12月28日由七届全国人大常委会通过的《关于禁毒的决定》规定“吸食、注射毒品成瘾的,……强制戒除后又吸食,注射毒品的,可以实行劳动教养,并在劳动教养中强制戒除。”

1991年9月4日由七届全国人大常委会通过的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》,“因卖淫嫖娼被公安机关抓获后又卖淫嫖娼的,实行劳动教养。”

1989年国务院通过的《铁路运输安全保护条例》明文 列举了一些可以按照劳动教养方式处理的“危害铁路行车安全的行为”。

地方性法规、规章大量扩大其适用对象。如《河南省外商投资企业劳动人事管理规定》、《南京市城市房屋拆迁管理办法》等 。

可见,在劳动教养适用对象的规定上,可谓是政出多门,甚至不同层次、不同效力的法律、法规、规章,都可以对劳动教养的适用对象作出规定,缺乏统一性,在实践中存在着滥用的现象。正象武延平研究员说的,“现行劳教的范围有多大?有的说有几十类,有的说上百类不等,总之,范围十分宽泛” 。

(二)处罚方式的严厉化。

与其他行政处罚或民事责任相比,劳动教养处罚具有严厉性。如根据《行政处罚法》规定,违反行政法规而承担的行政责任,其行政处罚为警告、罚款、没收违法所得、没收非法财产、责令停产停业、吊销营业执照等,行政处罚中最严厉的也莫过于违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》中的行政拘留15天的处罚。而民事责任则主要是财产责任,如返还原物、排除妨害、恢复原状、赔偿损失等,不可能给予限止人身自由的处罚。但我国现行劳动教养则属于限制公民人身自由的一种处罚方式,《补充规定》第三条规定“劳动教养期限为1至3年。必要时得延长1年。”可见劳动教养期限长达1至4年。从限制人身自由的角度看,比刑罚主刑的管制(不予关押,3个月以上2年以下)、拘役(1个月以上6个月以下)都要长。从执行方式上看,劳动教养必须在劳动教养执行机关执行,先期羁押的,羁押一日只折抵劳动教养期限一日,而管制对犯罪人却不予关押,只限制其一定的人身自由,判决前先行羁押的,羁押一日折抵管制刑期二日。对于被判处拘役的犯罪分子,则由公安机关就近执行,每月可回家一至二天。甚至被判处短期有期徒刑的还有缓刑等变更执行方式。从管理模式上看,劳动教养执行机关强调的是劳教工作民警对劳动教养人员必须做到24小时不脱管,家属会见是在封闭式的会见室会见,平时劳教人员的活动时间和范围受到了严格的限制,着装上也必须穿着统一式样的校服,而罪犯并不需要管理民警做到24小时不脱管,晚上就寝后,主要由罪犯自己管理自己。从中可以看出,劳动教养如果作为一种处罚,这将比刑罚的管制、拘役,甚至比短期徙刑都要严厉,远远超出了一个法治国家行政权对公民权利的处置权限。

(三)程序上的非司法化。

有的专家认为“在劳动教养的整个过程中,几乎没有什么程序规则和程序制度” 。确实,在现行的劳动教养法律、法规中(包括《决定》和《试行办法》)设定的劳动教养程序太过笼统,缺乏可操作性,更谈不上程序的司法化。这集中表现在劳动教养的审批程序上。现行的劳动教养的法定审批权在劳动教养管理委员会,但从实践看,劳动教养管理委员会形同虚设,无实际地位。目前劳动教养的审批权由公安机关行使,事实上公安机关集劳动教养案件的立案、侦查、审批权于一身。公安机关作为维护社会公共秩序的职能部门,有其自身的价值追求---良好的社会治安秩序,这就象商人追求利润一样,势必影响其对于民主、自由、平等、人权等现代法治社会之价值理念的追求。我们可以设想,在良好的社会治安秩序与公民的自由、人权等面前,作为公安机关首先考虑的会是什么?归根到底,公安机关行使的是一种行政权,而非司法权,不具有现代司法权的被动性、中立性、形式性、稳定性、专属性、终极性、交涉性、非服从性和公平优先性等司法特征,而带有明显的行政权的特征,如主动性、倾向性、实质性、应变性、服从性和效率优先性等,总是更关心自己的行政目标和效率。在所有国家权力中,行政权力是最桀骜不驯的,它是惟一不需要借助程序就能行使的权力,所以它有极大的随意性。因此从理论上说,公安机关在劳动教养案件的办理过程中是难以做到完全的中立与公平的。

那么在执行过程中其情况又如何呢?尽管40多年来形成了一整套行之有效的管理方法,如“二公开一监督”、“民主管理”、“所务公开”、 “合议制”等制度,劳动教养执行机关十分注重保护劳动教养人员的合法权益,人民检察院也设立了驻所检察室,对劳教所的执法活动进行执法监督,但劳动教养执行机关仍拥有执行变更的决定权(而非建议权),如延期、减期等期限变更权、执行地点变更权等,在适用上也存在着非程序化、非司法化的问题。

(四)主体间的不平等化。

这主要体现在二个方面,一是劳动教养决定机关和相对人的法律地位不平等。作为劳动教养决定机关的公安机关处于主动地位,行使公权力,而作为相对人的公民则处于弱势的法律地位。只要是公权力,就有支配私权利的能力,而公民的权利是私权利,它是无法与公权力相抗衡的。由于缺乏程序的公正和正义,在劳动教养决定过程中,事实上是由公安机关代行劳动教养管理委员会的审批权,采取档案式、书面式、封闭式的行政逐级审批制度,当事人得不到申辩的机会,劳动教养办案机关与当事人之间难以实现法律面前的平等。甚至造成了在实践中劳动教养被滥用的现象,以致达到了“劳动教养是个筐,什么都往里面装”的惊人局面。在这样的现实下,公民的权利不可能得到公权力的尊重,如“负案在教”现象、上访者由于上访而被劳动教养的现象都充分说明了这一点。第二方面表现在适用效力的不平等。尽管人大常委会通过的《决定》和《补充规定》在适用对象上未作限制,但由于劳动教养制度确立之初带有安置就业的性质,因此在实际执行中其适用对象也仅局限于中国大陆公民,而排除了对外国人的适用。如1992年5月公安部公通字[1992]64号《关于对外国人和华侨、港澳台同胞不得实行收容审查和劳动教养的通知》文件中明文规定“对外国人(含无国籍人)、华侨和港、澳、台同胞在大陆有违法犯罪行为,……也不许可作劳动教养处理” 。即使同是大陆公民,由于户口所在地的差别、或作案地点的不同,其适用效力也不一样,如《试行办法》第九条规定“劳动教养收容家居大中城市需要劳动教养的人。对家居农村而流窜到城市、铁路沿线的大型厂矿作案,符合劳动教养条件的人,也可以收容劳动教养。”说明即使同是中国人,但在劳动教养的适用对象上也存在着城乡差别、市民与农民的差别。这与法治的要求是不相一致的,作为法治社会,法制应该统一,法律应普遍得到遵守。如果相同情况在法律上可以有不同的对待,就谈不上法律面前人人平等。

(五)法律监督的空泛化。

从现行劳动教养体制的决定过程看,对劳动教养的办案、申请、决定和复议实际上是由公安机关一家办理,强制性十分明显。如公安机关在调查、批准劳动教养决定过程中,往往对违法犯罪当事人先行进行羁押,限制他们的人身自由。而从执行过程看,劳动教养执行机关也属于国家的司法行政机关之一,劳动教养工作人民警察作为劳动教养执行机关的主体,对劳动教养人员实行严格的军事化管理,劳动教养人员的一言一行都在劳动教养工作人民警察的严格监控之下。总之,轻微违法犯罪人员一旦被作为劳动教养对象,进入劳动教养的法律程序,其公民的人身自由也就受到了一定的限制。为了确保执行主体对此类限制公民人身自由的权力能公平、公正地行使,法律监督机关应对此类权力进行监督。尽管《宪法》第129条规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”但从现行的劳动教养法律法规来看,检察机关对劳动教养的审批、决定如何进行监督却无明确具体的规定。虽然最高人民检察院1987年根据《中华人民共和国人民检察院组织法》和《国务院关于劳动教养的补充规定》,制定发布的《劳教检察工作办法(试行)》第6条规定“发现不够劳动教养条件的,建议原审批机关复核纠正;发现罪应判处刑罚的,建议原审批机关按刑事案件管辖范围移送当地司法机关处理。”但这也只说明人民检察院对劳动教养的审批决定只是建议权,没有约束力,起不到监督制约的作用,这也只是一个法律白条。由于法律的缺陷,在实践中,导致劳动教养案件在审批、决定阶段,检察机关无权介入。

由于没有严格的法律监督机制,劳动教养的这种强制性,在实践中有被滥用的危险。表现之一,劳动教养人员进入劳动教养场所后,即使其不够劳动教养条件或罪应逮捕判罚,由于体制本身的原因,《试行办法》中关于由原审批机关复核审查的规定,在实际工作中往往也成了一句空话。表现之二,在实际工作中出现的“以教代罚”、“以教代刑”、“以教代拘”等现象也说明了这种迹象。表现之三,在劳动教养问题上,还存在着以行政权干扰司法公正的现象,明显的如《公安部关于劳动教养范围有关问题的通知》(公通字[1998]87号)中所说的“人民法院在受理劳动教养行政诉讼案件时要充分考虑农村的实际情况,慎重对待,不要轻易作出劳动教养审批部门败诉的决定” 。

可见,现行劳动教养制度存在着适用对象扩大化、处罚方式严厉化、适用过程行政化、主体间不平等化、法律监督空泛化的现象。这有悖于法治的原则,有悖于我国宪法精神。如宪法第37条规定“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由公安机关执行,不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由”。正如有的学者所指出的,“行政机关行使对人身自由处罚的审批和决定权,是典型的行政机关司法化,是行政权侵蚀司法权的一个严重表现,行政权的这种过度膨胀与法治化目标是相违背的” 。为此,必须通过立法,使劳动教养制度法治化、司法化。


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