在农业贸易谈判中,首先不要伤害

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导读:(原载于卡内基国际和平基金会《政策简讯》,第30期,2004年5月) 作者: 桑德拉•泊拉斯基 译者: 过 勇 正文 今年总统大选的辩论把焦点放在了美国目前经济复苏过程中令人失望的就业机会提供状况以及已成为普遍现象的就业危机上。就业危机的存在是否合理?全球采购是否存在新的忧虑?劳动市场上是否出现了不同于以往商业运作的新情况? 对于以上问题的回答都是肯定的。这个答案无法从美国劳动市场每月的数据中分析得出,因为该数据正好遗漏了目前情况中最重要的一部分:美国和全球劳动市场

(原载于卡内基国际和平基金会《政策简讯》,第30期,2004年5月)

作者: 桑德拉•泊拉斯基

译者: 过 勇




正文


今年总统大选的辩论把焦点放在了美国目前经济复苏过程中令人失望的就业机会提供状况以及已成为普遍现象的就业危机上。就业危机的存在是否合理?全球采购是否存在新的忧虑?劳动市场上是否出现了不同于以往商业运作的新情况?


对于以上问题的回答都是肯定的。这个答案无法从美国劳动市场每月的数据中分析得出,因为该数据正好遗漏了目前情况中最重要的一部分:美国和全球劳动市场正在日趋一体化。在最近几年的商业活动中,美国就业形势强劲的上升势头掩盖了两股长期结构调整的演变,现在这两种结构调整正在日趋明显:一个是全球劳动力供过于求,另一个是技术创新增加了劳动力之间的竞争。这些演变将会激化在可预见未来美国的就业形势,因此提出了对现行政策和策略进行彻底改革的要求。


*全球劳动市场供给状况*


目前,全球劳动力过剩。主要原因是冷战的结束以及社会主义经济制度的崩溃。两种有着不同劳动力、贸易模式、投资结构的世界经济体制合二为一。俄罗斯、中国、东欧的社会主义经济体制中的劳动力正在慢慢融入世界生产体系。这种状况同样也发生在诸如印度这样社会主义经济成分多于资本主义经济成分的国家中。


然而同时,两个经济集团的合并却并没有使得全球资本投资出现相应的增长。确实,社会主义的崩溃主要是因为它无法和西方一样产生金融投资因而在科学技术和生产能力上落后。资本的缺乏也是中国和印度决定对外开放经济的一个重要原因。


因此,现在就出现了资本过少而劳动力过剩的状况。这种不平衡于是导致了就业竞争的增加,随之产生了降低薪水的压力,以及商业利润的压缩。只有解决了过剩的劳动力,我们才能期望在高薪国家里看到更高的利润和稳定甚至递减的工资水平。这种趋势已经影响了在过去十年内正在转型的制造业,现在它们又开始对服务行业产生影响。


劳动力过剩所波及的范围是前所未见的。这些变化将世界两个最大的国家中国和印度完全带入了世界生产体系,同时被带入的还有其他社会主义国家里上百万的工人。为了形象地说明全球劳动力供过于求的规模,可以这么打比方,如果将美国所有的工作岗位转移到中国,中国的劳动力仍将会有过剩。


*科技进步*


信息技术和通讯能力正在将曾经分割的全球劳务市场整合,同时,它们也使得像加利福尼亚地区的白领工人和东欧、印度等地的技术工人展开了竞争。软件业的发展和全球数据传输地下基础设施的极大扩展也使得跨洲、跨洋的合作成为了可能。过去十年间,电信技术的蓬勃发展造成了全球生产力过剩并压低了劳动力价格。数据密集型的海外采购不仅成为了可能,并且快捷且成本低。


上个世纪九十年代中期,许多公司开始将信息处理、软件开发和消费者服务中心等部门的工作职位部署到了海外,但是因为以上提到的诸多因素,职位的重新部署加速了海外职位的竞争。我们有足够理由相信这种情况会在服务业领域里得到发展和扩充。根据葛特纳信息技术咨询公司的一项评估预计,到2010年有25%的传统信息技术职位会被重新部署到发展中国家。当然,预计的准确性很难衡量,但是当许多无力提高价格的服务业公司指望缩减劳动成本时,这就成了在全球激烈的竞争中立足的唯一出路。


科技进步同样也提高了制造业和服务业工人的劳动生产率。美国令人称羡的生产力增长水平众所周知,但是由于技术进步和市场开放,巨大的竞争压力使发展中国家也发生了同样惊人的生产力冲击。中国、印度、墨西哥还有一些其他国家都是如此。长远地看,生产力增长是一件好事,因为它可以为该国创造高工资和高收入。但是,短期看来,它却会造成全球劳动力市场供需的不平衡,因为不需要增加工人、工资和需求,工厂就能生产出更多的产品和服务。


*另一层面的问题*


全球劳动力市场过剩影响到制造业和服务业中技术型和非技术型的职位。全球的各级劳动力(即技术程度不同的工人)都在竞争着,每一个就业职位都有越来越多的竞争者。这种不平衡现象的最后一个原因就是:在生产力提高的同时,只产生了相对稀少的新职位。


因此,美国劳动市场令人失望的表现出现了一个不同以往的特征。许多经济学家将美国就业危机的原因归结为不可避免的就业岗位摧毁和重建,他们所谓的“就业搅拌”就是工人就业没有保障的原因之一。可是,这个理论却忽视了供给和需求的基本法则。在国内,美国劳动市场的“搅拌”不再能仅从国内层面上理解,因为被“搅拌”的工作开始面向国际竞争。由于国际劳动市场供给过剩,这就已经不仅需要美国而且需要在全世界范围内创造就业机会以避免失业和工资下降的问题。


然而,这个问题的难度超过了各国所有能采取的解决办法。全球劳动力供给最终将会纳入当今的世界生产力体系。但是,这绝非一个短暂而轻松的过程。而且实际上,我们有理由相信在这个过程取得良好进展之前,情况很可能会变得更糟。中国和印度的工人在上个世纪九十年代开始进入世界经济,但是这两个国家的职位重新布局却是在九十年代末才开始真正有了进展。


我们正处在这个适应过程的开端而不是结尾上。举个例子来说,预计在未来几年里,即使是在最乐观的增长假设下,中国失业率仍旧会增加,因为国有企业下岗职工成批涌向劳动力市场。即使整个世界呈现强劲的增长趋势,过剩劳动力的吸纳仍需要至少十年甚至更多的时间。如果按照悲观的增长假设,可能需要一代人的努力。


*政治和政策*


民主党和共和党都清楚就业危机能够在选民当中激起共鸣,因此两党都争取在这方面做出政策回应。有些政策的确是非常合理的,或者抚慰失业工人,或者是为创造就业机会扫清道路。比如,无论是服务业还是制造业的工人,当因为全球就业形势变化而导致失业的时候,应该能够享受职业再培训以及失业援助计划。鼓励创造海外而非美国国内就业机会的税收制度应该被取消。


然而,这个问题远非这些国内的政策所能解决。世界经济必须消除当前的劳动力过剩。从最广泛的意义上说,解决劳动供给过剩的办法就是在全球范围内增加劳动力需求。


这个解决方案无法单单在美国经济内得以实现。美国的消费已经超过了产量;甚至即使美国通过财政政策刺激消费能力,仍然不能实现解决全球问题的目标。合理的政策解决方案主要涉及贸易和国际宏观经济,这两个领域可以同时增加多个国家的劳动需求。然而,包括美国在内的各国政府都必须改变减少劳动需求的政策,相互商谈争取在吸纳全球剩余劳动力的行动上步调一致,不仅如此,各国政府还应该抵制“使邻国沦为乞丐”的策略。


*政策解决方案*


当前有些政策加重了劳动力过剩的状况,抑制了需求,同时也给工资以及工作环境的改善增加了压力,这就使得其他国家很难解决劳动力过剩的问题。正是在这些方面需要开始一次明智的政策反思。如果想要取得重大成果,那么就需要对美国的贸易政策做一次严肃的重新调整,同时还需要对美国在国际宏观经济政策中的角色做出一些调整。以下是需要调整的几项政策:


农业贸易政策


旨在解决全球劳动力供给过剩的政策应该从农业部门开始。在低收入国家,平均68%的劳动力都在从事农业,即使在中等收入国家也有平均25%的劳动力是在这个部门。因此在贫困国家,庞大的农业部门需要制定增加就业机会的政策,我们必须避免扭曲农业贸易的政策以免降低就业率。许多发展中国家因为农业部门廉价的劳动力和肥沃的土地得到了相对的利益。如果能开放贸易,这些贫困的农民和他们的国家都能获益。但是,由于富裕国家对本国农民提供补贴,农业贸易严重损害了穷国农民的利益。因此,富裕国家常常以低于生产成本的价格过量生产农作物并在国际市场上出售,随之压低了农产品的世界价格。由此,穷国的农民无法在国际市场上同有补贴的农产品竞争;他们本国的农产品被外国产品取代;他们出售农作物的价格被压低。


美国和欧盟是罪魁祸首。在美国,农业补贴始于20世纪30年代的大萧条时期,本意是为了保护小型农户,但是现在绝大多数美国的农业补贴都到了大型农业公司的手里(见第五页背景信息栏)。这大大损害了美国纳税人的利益,并给穷国的农民造成了毁灭性的打击。美国贸易谈判代表做出承诺保证要致力于解决农业补贴的负面影响问题,但是只要经济富裕,发放补贴的国家还是会做出同样的保证。美国坚持补贴问题只能通过世界贸易组织(WTO)的多边贸易对话、而不是双边或者地区贸易谈判解决。


美国农业综合企业规模缩减;世界变得更富有


美国从1995年到2002年支付给每家农业综合企业的农业补贴合计4.26亿美元。改变这种不利政策的工作并不容易做,因为美国一些最强大的公司积极游说要求补贴来保护自身的利益。


然而,由于美国工作稳定和工资保障越来越令人担忧,一些大国扭曲的农业政策使一小部分大公司得益,却以全球劳动力和整个美国社会贸易失衡为代价。完善全球农产品的分配是为发展中国家以及快速发展的全球经济获得良好前景的有效途径之一。抑制对农业补贴增长势头可以为美国腾出一千七百亿美元的经济预算,这些资金可用于再就业培训以及其他旨在加强劳动保障的项目上。


实际上,最近几年里美国已经增加了农业补贴并且失去了在WTO农业谈判中的主导地位。去年9月坎昆贸易大会的失败主要就是因为许多国家对美国和欧盟缺乏解决这个紧急问题的决心表示彻底拒绝合作。从那时开始对话一直被搁置到现在。但是同时,美国也主要和一些贫困,甚至非常贫困的国家进行了双边或者地区贸易谈判。这些对话拒绝讨论补贴问题并坚持穷国对美国农产品开放更广阔的市场。这就降低了穷国的农业就业率,就像墨西哥在《北美自由贸易协议》(NAFTA)中面对的情况一样。美国和中美洲之间新一轮的交易可能会对后者的经济和工人造成更为严重的后果。


任何旨在解决全球劳动力过剩问题的想法都应该从减少给美国以及其他富裕国家的高收入农民的补贴开始着手。美国应该调整自己的政策,并且真正领导WTO组织的对话以要求欧盟和其他富裕国家做出相同的调整。


贸易协议中的伙伴


目前美国正在采用一项称为“竞争性自由化”的策略,旨在通过和较小邻国进行双边或地区性谈判的方式,向诸如巴西等不愿意按美国要求开放市场的国家施压。美国谈判代表希望,那些不愿意签署协议的国家会因为担心失去美国的市场以及投资,从而同意美国在例如《美洲自由贸易区》(FTAA)一类的协议中获得更多的好处。这样的做法更加剧了全球劳动力过剩的状况。


美国和这些没有什么讨价还价能力的国家谈判签订小型协定。除了以上提到的五个中美国家之外,还包括五个南美国家以及摩洛哥。这些协定中美国始终拒绝减少或取消会让小国家农产品利益相对受损的农业补贴,而同时它又坚持要求美国农产品进入这些国家。尽管它们尽力抵制这种不平衡的农产品交易,但是这些国家最终还是同意了那些可能使得本国农业农产品被替代、以及农村失业形势恶化的条款。就像在墨西哥,就业机会的增长并不足以抵消农业劳动力的流失。因此,随着这些小国出现越来越多的失业者和低工资的非正式雇用工,这种网络式冲击在短期甚至是中期内都是负面、消极的。


这些小型条约中苛刻的条款使得巴西等国更不愿意迫于压力同意《美洲自由贸易区》的协议。美国坚持通过小的条款来保护生产糖和牛肉等产品的农业部门,而这些企业对巴西和其他大的发展中国家来说也是非常重要的。这些国家回避那些排除它们最有力竞争产品的交易,因此《美洲自由贸易区》对话和WTO谈判一样陷入了僵局。从全球劳动力过剩的角度看,这种局面并不容乐观,因为真正意义上的西半球或者全球平衡自由贸易条款应该是刺激需求和就业形势的。


贸易协议中的劳动权益


现代贸易协定中不仅只涉及关税,还包括一系列直接或者间接和贸易有关的问题。这些问题中有投资者的海外权益和公司产品的知识产权权益。从1993年开始,由于克林顿总统坚持在《北美自由贸易协议》中就单边劳动协议进行谈判,所有美国自由贸易协议都把保护工人权益列入章程。《北美自由贸易协议》的单边协议只是一次谨慎的尝试。接着,美国谈判专家就在同约旦和柬埔寨的贸易协定中牵涉劳动权益的条款方面采取了强硬的方式。《美国—约旦自由贸易协议》规定了一系列基本的劳工权利,称之为“劳动标准核心”,以此作为贸易协议强制执行的义务,这些条款对于商业纠纷也同样适用。《美国-柬埔寨纺织品协议》规定如果该国改善工人工作条件和待遇,它就可以增加对美国的产品出口,同时它还必须在非强迫条件下按照国家标准加强本国劳动法。

这些措施标志着一个里程碑,从此保证了美国贸易伙伴的贸易利益,并且还保证了贸易条款的法律效应。这些条款保证了一种在目前全球劳动力过剩的不平衡状况下工人和投资者的权利平衡的假象。敦促保障发展中国家工人能获得当地标准的最低工资、建立机构帮助他们谈判协议条款、要求其他合法权益,这些做法也加强了全球范围内的经济需求。工人获得的工资越高,就越能提高他们购买商品和服务的能力。


自从美国2002年针对贸易协议中劳动权益问题采取了一个相对温和的方式后,谈判者现在只要求贸易合作伙伴加强已有的劳动法案,就算这些法案存在诸多问题并且工人基本权利没有得到保证。比如,如果一个国家因为工人组织工会就要解雇工人,美国贸易模式就会纵容这样的法律规定。很多严重的缺陷仍然存在,比如就业歧视、滥用童工、没有劳动安全保障。现在美国的态度是纵容这些法律缺陷。


与贸易条款下维护投资者权益及商业纠纷的强制机构相比,新的美国政策并没有提供相应的保护工人权益的机制。如果侵犯劳动权利,最高罚款是一千五百万美元,该罚款将会被用于改善劳动条件和权益。这样的举措缺乏威慑力。即使工人基本权益受到严重、系统的侵犯,该国政府在贸易利润方面也不会受到损失。相反,投资者权益和知识产权的侵犯才会严重妨碍贸易利益的获得。


在一个需求和供给的力量倾向投资方而不是工人的世界,美国贸易谈判者采取了进一步向投资者、而不是向工人倾斜的方式。美国政策应该把《约旦协议》中的条款作为基本要求应用于所有贸易条款,并且应该采取更强硬的方式。和柬埔寨签订的纺织品协议中,有一些积极因素已经被证明对该国创造就业机会起到了显著的推动作用,并且还促进了工作环境的改善以及工作权益的保障。诸如此类的激励因素应该被推广到其他贸易条款中去。


刺激全球需求的国际协调政策


基本的宏观调控政策——财政政策和货币政策——一般在国内广泛使用,但是它们还可以被整合起来运用到整个国际范围内。需求同步增长对很多国家来说是解决失业和全球劳动力过剩的最佳途径。这条经济法则很容易证明,那就是协调的宏观经济政策比各国各行其是的潜在协调要更能有效地实现。当今世界有足够的空间在全球范围内实施宏观经济调控政策。


主要经济大国中,目前有美国和日本正在采用刺激经济的宏观政策来实现低利率、低成本、低关税以及货币高流动性。然而,欧盟一些大国的宏观调控政策阻碍了经济增长。其间,在发展中世界,偿还债务抑制了需求,降低了就业机会。在有些国家,国际货币基金组织(IMF)关于债务偿还的特殊条件甚至不鼓励最基本的提高就业率的刺激政策。比如在巴西,国际货币基金组织无视该国微弱的经济增长和高失业率,要求政府留有4.5个百分点的预算盈余。在每一个国家、地区和主要领域都有(不同说服力度的)基本规则。然而从全球范围看,这些规则相互抵消,造成总体上的供需失衡、失业以及低工资问题。


国际宏观经济调控政策并没有那么简单,尤其是在眼下出现信任危机的国际环境中,愈加变得困难重重。然而,在过去当美国有强烈的政治意愿时,政策协调还是能够实现的。当前的国际环境仍需要这样的领导。




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