中新网5月16日 电香港《文汇报》今日刊发中国国家发展和改革委对外经济研究所张岸元的文章,对中美战略经济对话涉及的政治关系进行了分析。文章全文如下:


美对华经济政策基调取决于政治关系走向


现时,美方在经济领域实际上已接受了“顺差在中国、利益在美国”等中方极力主张的双赢观点,容忍了对华高额逆差格局,接受了人民币缓慢升值局面。


但是,随着中国的产业结构升级取得实质性效果,与美国的主导产业展开竞争,及中国外汇储备资金回流美国的资金链断裂,不再为美国的贸易赤字提供低成本融资,美国对华政治将服务于经济利益的要求,而不是像目前这样,经济利益服从于政治格局。


5月,中美双方在华盛顿进行第二次战略经济对话。从去年12月首轮对话的情况看,双方会谈的内容极为广泛,从全球经济失衡、美方贸易逆差、人民币汇率、金融服务业开放、知识产权保护,到清洁能源、企业社会责任、疾病防控,无所不包。但从事后效果看,对话似乎没有引起双方政策发生值得关注的变化。中国的人民币继续蹒跚升值,贸易政策尚未见大幅调整,金融业按照加入WTO的承诺有序放开。美国方面,除了将知识产权保护问题诉诸WTO、向自中国进口的铜版纸征收反补贴税之外,截至目前为止,也还没有针对高额逆差局面拿出系统性的调整政策。此外,对于国际经济界叫嚷多年的全球经济失衡问题,双方也没有提出新的观点和对策。


国际间的此类对话向来难以协调各国经济政策之间的差异,对话——即使是战略的——其功能也主要是“各自表述、加深理解”。


美对华经济政策基调取决于政治关系走向


“911事件”以来,美国一直在寻找对华政策新的立足点。美国内各派政治力量、各类民间团体、各种官方半官方机构,都认为自己有义务就中国问题指手划脚。虽然研究团体、学术机构不时推出各种关于中国政治、经济、军事前景的可怕而矛盾的预测,但给人的总体感觉是对华新政策一直没找到——中国威胁论、崩溃论的影响面日见收窄;但“利益攸关方”的观点也随着佐力克的离去黯然失色。这种情况下,维持现状就成了最好的政策。在经济领域,美国实际上接受了“顺差在中国、利益在美国”、“美在华跨国公司是最大获益者”等中方极力主张的双赢观点,容忍了对华高额逆差格局,接受了人民币缓慢升值局面。


如果未来美在对华政治关系上维持现状,则经济交往的格局将延续,直至发生两个重要的拐点:一是中国的产业结构升级取得实质性效果,与美国的主导产业展开竞争。美国愿意接受一个生产衬衣、玩具的顺差国,但无法容忍一个出口大型客机、芯片、军用飞机的对手。届时,美国国会中现有经贸类利益集团将分化瓦解,受冲击行业将同原有劳工类、意识形态类集团携手,像上世纪八十年代对付日本一样,在贸易不平衡问题上对中国不依不饶。


二是中国外汇储备资金回流美国的资金链断裂,不再为美国的贸易赤字提供低成本融资。低成本国外美元的流入,是美国贸易逆差格局得以维持的关键。近来有观点认为,中国外汇储备减持数千亿美国国债等美元产品,似乎对美国影响不大。此判断未免过于乐观。因为市场对中国外汇储备资产组合的变动高度敏感,中国外汇储备资产组合的变化,必然引起市场的跟风操作。集体抛出美元产品很可能对美国经济、美元的国际地位带来巨大影响。


以上两个事件将分别从产业和金融层面触及美国的核心利益。届时,美国对华政治将服务于经济利益的要求,而不是像目前这样,经济利益服从于政治格局。



中方被动应对美施压局面已改变


以下三方面因素显著提升了中方的对话地位:


一是除了人民币汇率问题,双方还可以谈谈美元的汇率问题。拥有产业背景的财长向来主张通过弱势美元提升美国产业竞争力;华尔街出身的财长向来主张通过强势美元维护美国的金融利益。去年以来,美元的国际地位渐趋下降。俄罗斯、伊朗等国采取了对外贸易用欧元结算、官方外汇资产组合中包含更多欧元资产等多项“非美元化”措施。这些措施已经起到了追捧欧元、压制美元的作用。与一次性大幅升值相比,人民币稳步升值实际上维持了中国对美元的需求,在客观上起到了支持美元国际地位的作用。鉴于中国经济金融调控体系自身的脆弱性,即使未来人民币实现区域化,也必然需要大量持有美元资产,用于人民币信用的背书。因此,双方可以将人民币升值问题与美元贬值问题放在一起讨论。


二是除了中国的金融开放,双方还可以谈谈美国的金融市场准入状况。随着去年12月11日加入WTO过渡期结束,中国金融服务领域开放已经达到相当高的水平。目前,十几家美资银行在中国开设了一百多家分支行及代表处。早在2004年底,中国就对外资保险公司取消了地域限制,外资在国内可开展除法定保险以外的全部业务。反观美国,在银行、保险等领域的开放程度低得难以置信。上世纪九十年代以来,中国银行、建设银行、招商银行等中资银行申请在美国设立营业机构多次被美方拒绝。美联储等监管机构从母国综合并表监管、资本充足率及不良资产率、信息披露、反洗钱措施等方面提出各种各样的限制条件。在保险业方面,美国许多州规定,外国保险公司在没有准入立法的州经营保险业务,要以先在其它州有商业存在为前提。许多州规定,除非外国保险公司已被其它州批准,否则不得在本州岛内设立子公司或分公司。这实际上剥夺了外国保险公司进入的机会。虽然在相当长的时期内,中国金融企业不可能对美国大量投资,但进入美国市场毕竟是中方的权力。美方没有理由在压中国市场开放的同时,以国内法、联邦分权为理由,关闭本国市场。


三是中美双方在知识产权保护、环保、能源等领域的共同利益也越来越多。加强知识产权保护正逐步成为中国经济发展自身的需求,此方面不存在政策问题,只存在执行问题,对此双方已有共识。同样作为能源消费大国和石油主要进口国,中美双方合作的潜力还远远没有得到挖掘。


双方参与对话的部门在本国并不具同样影响力


美方参与首轮对话的高官包括:财政部长、商务部长、美联储主席、贸易代表,以及劳工、卫生、能源部长等主要经济部门首脑。中方参与对话的是吴仪副总理,以及国家发改委、财政部、商务部、人民银行、农业部、卫生部、信息产业部等对口部门负责人。


正如许多研究者所指出,由于相关信息、统计数据的分割持有,中国的政府部门在相关业务领域具有很强的决策控制权,而美国的相关政府机构很难掌握类似的权力。在美国的政治体制下,存在众多的行为者,他们都试图对相互竞争的目标进行妥协。总统及其外交班底在对外政治经济政策领域发挥着主导的作用。而国务院、商业部、能源部、贸易代表办公室(USTR)等行政机构则主要是作为政策的执行者而存在。


有趣的是,虽然中国的政府部门很权威,但一些具体问题出现时,美方会发现很难找到能全权负责的部门来回答他们关心的问题。因为,就一些重大问题决策,中国各政府部门之间存在复杂的讨价还价、共同决策过程。比如QFII、证券市场的监管者可能希望通过不断增加额度,推动、维持市场繁荣,而人民银行则可能从控制流动性的角度,希望控制节奏。最终的QFII规模是不同部门之间妥协的结果。


双方类似部门的职能差别很大,最为典型的是美联储与中国人民银行。美联储不属于政府序列,在本国利率政策方面拥有很强独立性,“一个政策工具实现一个政策目标”的观点对该机构有很大影响。多数联储理事主要从国内增长、通胀、就业三个角度决定利率政策,并不着眼于美元汇率走势,美联储主席也很少在经济外交场合露面。而人民银行除了负责利率政策外,还主导汇率政策的制定,人民银行行长与财政部长共同出席八国财政会议。如此内外均衡政策决策权于一体的体制,在主要经济大国中极为罕见。中美双方财政部的地位也很大。美国财政部居于政府经济部门之首,财政政策主要出自该部门,相当于中国的“半个国家发展改革委加财政部”。


体制差异也是对话的障碍


在对华交往过程中,借口国会因素向我施压、“唱红脸、白脸的双簧”,是美国行政当局的传统技巧。但建立在充分决策民主基础上的政策政治过程,也确实为持各种对华观点的人以各种方式介入对华政策的制定,提供了可能。关于逆差、人民币汇率等全局性问题,美国的各类机构进行了深入的研究,得出了相当客观的结论。他们有渠道将自己的意见上达决策层,使决策者清楚美国的国家利益所在。美国行政部门中也有一个复杂的官僚科层结构,这些官僚机构在对华事务上有着很强的政策惯性,强调自己的逻辑,有着自己的行事方式。在白宫、国会的对华政策转向之后,这些行政机构往往只有在发生较大的人事调整甚至倾轧之后,才能转过弯来。但是,通过“旋转门”制度,那些掌握足够知识、拥有必要政治基础、真正具有全球眼光的优秀人物,能够通过便捷的渠道进入最高决策层。此一点也是民主制度下官僚机构的活力所在。


关于中国的行政体制、尤其是官员选拔任用机制的优劣,国内政治体制改革的设计者们已有非常清晰的表述,无需赘言。从政治文化的角度看,对话双方确实有着非常不同的背景:一方在传统官场文化中浸淫数十年,以行政为终身追求的目标;另一方则转战商场、学场、官场,从未打算将公务员作为终生职业。中方偏爱考虑长期、通盘考虑问题。在老成谋国者看来,某某在对华政策上一直待我不薄,可以做出某种姿态,让对方在国内有个交代。而对方则考虑,时不我待,要对得起任期,能换取我方作出多大让步,就收获多少,以便为下一步“旋转”积累资本。