市场经济条件下国有企业的使命

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导读:市场经济条件下国有企业的使命

中国社科院工业经济所 金碚

国企是特殊企业

国有企业是最终产权归全体人民共同所有,由国家(或政府)出资建立的企业,典型的国有企业是国家独资企业,国家绝对控股企业也属国有企业。国有企业作为一种特殊企业而存在,是现代企业制度的基本特征之一。这主要表现为:第一,国有企业具有不同于一般企业的特殊性质和功能,在国有经济中居于特殊地位,发挥特殊作用。第二,在各类企业中,国有企业只能是少数,而不能成为普遍适用的企业形式。

世界经济发展和企业发展史表明:除了极少数例外,凡是实行较成功的企业制度的国家,国有企业都是被当作特殊企业来对待的。大多数国家的国有企业行为都是用不同于一般企业的特殊法律来规范的,至少是必须制定一些专门法规来规范国有企业运行中的特殊行为和特殊关系。也就是说,在现代企业制度下,尽管国有企业也具有一般企业的共性,但国有企业毕竟是一种特殊企业,其行为特征和行为规范具有明显的和实质性的特殊性。

现代企业制度是一个完整的运行系统,现代国有企业制度是现代企业制度的一个子系统。所以,就国有企业改革而言,建立现代企业制度有两种含义:如果按一般的现代企业制度对企业进行改制,则这些企业在性质上就将不再是国有企业,或不再是纯粹的国有企业(可以是其他形式的公有制企业或混合所有制企业);如果要保持国有企业的性质,则实质上就本是要建立一般的现代企业制度,而是要建立现代国有企业制度。对于我国现有的几十万家国有企业来说,改革的方向只能是:绝大多数中、小型企业和相当一部分小型企业将按上述第一种含义建立现代企业制度;而少数大型、特大型国有骨干企业及某些承担非常特殊的生产活动的企业则按上述第二种含义建立现代企业制度。这样,才能真正建立起现代企业制度有效运行系统,适应于社会主义市场经济资源有效配置的客观要求。


国企在国民经济中的特殊地位

观察世界各国的现实经济状况我们可以发现,在现代企业制度的整个系统中,国有企业的特殊地位主要表现为:

第一,国有企业是国民经济和国家安全的控制力量之一。为了保持国民经济的稳定发展和保证国家安全、国家必须采取包括建立国有企业在内的各种方式来控制整个国家的经济命脉。作为国家经济控制力量之一的国有企业,是国家可以掌握的应付突发事件和重大经济风险的战略团队。

第二,国有企业是国家战略性产业和高技术产业的主干力量。为了建立和发展国家战略性产业和有力地支持高技术产业的成长,各国政府都建立了一批国有企业作为这些产业的基本力量或者先行者,这些国有企业往往体现了国家战略产业的核心技术水平和产业国际竞争力。

第三,国有企业是重要的民族产业中起决定性作用的少数。任何独立国家的政府都负有支持民族产业发展的使命,在一些重要的产业中建立国有企业,作为民族产业的"拓荒者",是发展中国家形成具有国际竞争力的民族产业的通行做法之一。

第四,国有企业是社会生产和生活基础设施的主要供应者,在市场经济条件下,尽管市场调节是资源配置的基础性手段,但政府也有责任为经济发展和社会生活创造基础条件,这些基础条件具有公共产品的性质或公益特征。由国有企业来提供基础设施等公共产品和公益产品,是市场经济国家的通行做法。

第五,国有企业是现实条件下非国有企业不宜进入的特殊产业的替代生产者。在各个国家的各个发展时期,由于种种原因,总有一些特殊生产活动不宜由非国有企业来承担,例如印钞制币、特殊矿产的开采。生产特殊药品、制造特殊武器等,因此,政府规定只允许国有企业经营这些产业。


国企在国民经济中的特殊作用

在大多数市场经济国家中,国有企业是为实现某些社会政策目标而产生的一种特殊企业组织形式,是国家直接干预经济、弥补市场缺陷的一种手段。国家建立国有企业通常是为了达到超越利润之外的某些政策目标。在市场经济中建立国有企业要发挥两个主要作用:一是实现市场机制自身不能达到的,而且政府也难以用其他间接干预手段来实现的某些社会政策目标;二是发展战略性民族产业,特别是基础产业和高新技术产业。

在社会主义市场经济中,国有企业还有另一个作用,即作为公有制的实现形式之一,体现社会主义国家对国民经济的战略控制。在一般市场经济国家,国有企业是公有企业的最典型形式。而在我国社会主义市场经济中,公有制企业的比重远远高于一般市场经济国家,所以,尽管国有企业也是公有制企业的典型之一,但只是公有制实现形式中非常特殊的一种类型。我国还创造了另一种典型的公有制实现形式,即集体所有制企业以及其他一些新型公有制实现形式,而这些公有制企业不仅在数量上将大大超过国有企业,而且完全可以按照一般的现代企业制度来运行。

总之,在我国,国有企业的作用主要是:第一,弥补市场缺陷。第二,发展战略性民族产业;第三,作为公有制的实现形式之一,体现公有制经济的决定性力量。前两个作用体现了市场经济的共性,后一个作用体现了社会主义市场经济的特性。


国企的五个基本特点

任何一种企业形式都有自身的特点,也必然有某些缺点或弱点,国有企业也不例外。

首先,国有企业具有特殊的产权制度。国有企业并不是一般民事主体自由契约的产物,国有企业的财产是全民的。国有企业这种产权制度的优点是,可以克服一般企业产权所有者的局限性,具有更大的承担风险能力,投资和决策的眼界更宽广;其缺点是,权利义务关系,特别是所有者、决策者、经营者、劳动者之间的责、权、利关系可能变得相当复杂和模糊,难以仅仅用一般的民事法律来规范。

其次,国有企业可以超越单纯的商业利益目标。因此,国家可以通过建立国有企业来实现一定的社会政策目标。同这一优点相联系的是,由于国有企业被赋予超越商业利益(利润)之外的其他目标,就可能削弱其市场竞争力;当同一产业中存在同其竞争的其他企业时,国有企业往往表现得缺乏竞争力。所以,在大多数市场经济国家中,国有企业往往是同垄断经营相联系的。

第三,国有企业有特殊的融资渠道,包括财政拨款、国家银行贷款、国家向国际金融市场进行主权性融资(发行主权债券、接受外国政府贷款)等。在经济发展中,国有企业由强大融资功能,成为企业和产业成长的有力推动力。同这一优点相联系的是,按如此特殊的方式进行融资所建立的国有企业,如何保证资产的安全?如果没有有效的方式来确保资产安全,国有企业的资产流失就会成为一个严重的问题。为了确保国有企业的资产安全,各国对国有企业的重大决策程序都做了特殊的规定,"主要是:国有企业的产权(股权)处分、重大投资决策以及企业财务年度预算、决算等须经国家有关部门甚至最高权力机构(议会)的批准;对国有企业高级管理人员的委任通常也须经过十分严格的程序。许多国家都规定,国有企业高级管理人员实行国家公务员制度或准公务员制度。

实行严格的决策程序有助于保卫国有资产的安全,但是,为此却必须付出一定的代价:限制了企业的自主决策权也就降低了企业责任自负的义务;限制了国有企业利用一般企业可以采用的某些灵活的市场竞争方式和手段。其突出表现之一就是经济效率的提高受到制约,甚至发生严重的效率低下现象。因此,如何提高国有企业的经济效率,成为一个世界性的问题。

第四,国有企业通常具有较高的信誉。这不仅是因为国有企业以国家为背景,而且因为国有企业通常具有比一般企业更强的稳固性。在所有的国家,国有企业的破产倒闭都不像一般民营企业那样简单。较高信誉和稳固性,使国有企业能够保持较强的市场地位。同国有企业的这一优点直接相联系的一个弱点是:国有企业具有很强的"退出壁垒",这导致两个不利的后果:一是减弱了国有企业经营者和劳动者的竞争压力和危机意识,有可能对企业效率产生不良影响。二是使国有企业的产业结构调整更为困难,有可能降低国有企业对市场变化的适应性。

第五,国有企业总是同政府有密切的关系。国有企业的治理结构在形式上无论怎样相似于非国有企业,都不可避免地会受到政府的较大影响,这种影响来自两个方面:一方面,国有企业往往由政府特许经营一定的业务领域,可以获得垄断经营的优势。当国有企业遇到重大的不利影响时,有可能受到政府的特别关照,至少,国有企业在向政府反映困难,要求关照方面,有较便利的条件和谈判地位。另一方面,国有企业往往受到政府部门的行政性干预。

各国建立国有企业总是力图发挥国有企业的上述优点,同时尽可能地克服其弱点,许多国家建立和发展国有企业的努力也确实取得了令人满意的成效。但是,实践也证明,绝不可能仅仅保持国有企业的优点而完全克服其弱点,如果抱有那样的奢望,就会赋予国有企业力不能及的责任,结果将适得其反。


国有企业的历史使命

鉴于国有企业的优点和弱点,理论研究和实际观察都表明:

第一,在竞争性产业中,国有企业不宜过多进入。国有企业应尽可能退出一般性的以利润最大化为目标的竞争性行业。在战略性的竞争性行业中,国有企业可以作为少数的骨干企业而存在,主要是为了形成和增强战略产业的国际竞争力。

第二,在各类垄断行业中,各国都有国有企业的较多进入,其中有些产业,主要由国有企业来经营,甚至不允许非国有企业的进入。但是,许多国家的实践也表明,即使是垄断产业,非国有企业也未必绝对不宜进入。特别是随着技术的进步和管理水平的提高,过去的垄断行业可以成为竞争行业,至少,垄断行业中真正具有"自然垄断"性的领域会变得越来越小。因此,"自然垄断"性未必永远是国有企业保持独占的充分理由。特别值得注意的是,有些产业的垄断性实际上是政府的管制政策所造成的,完全有必要鼓励非国有企业进入这类产业,打破垄断,形成竞争,这非常有助于提高生产效率和服务质量。

第三,一般来说,越是要求兼顾社会目标的产业(特别是以社会目标为主的产业),希望国有企业发挥较大作用的要求就越强。在这些领域,非国有企业不是绝对没有发挥作用的空间,只要政府实施适当的管制政策,非国有企业也能够发挥积极的作用。但是,国有企业的优点往往表现得更为突出。

第四,在技术方面国际竞争非常强的产业(例如航天、航空、核工业等)中,往往更需要国有企业的进入。因为,对于这些产业,主要的问题不是企业间的竞争,而是国家间的产业竞争和科技实力竞争,由国家采取特殊的产业组织方式集中力量进行研制和开发,往往更有助于产业技术进步特别是重大技术突破。

上述情况表明,哪些企业适合采取国有制的问题实质上就是如何发挥国有企业的优点和避免国有企业弱点的问题。既然采取国有制的形式是为了发挥国有企业的特殊优点,那么,国有企业改革的方向就不是要让所有的国有企业都普遍地模仿一般非国有企业的运行机制。而是要按照在市场经济体制下建立现代国有企业制度的客观规律,形成国有企业的有效运行机制,最大限度地适应国有企业扬长避短的要求,使国有企业成为为数不多,但能够在国民经济中发挥独特功能,完成特殊使命的骨干企业。

当然也要看到,国有企业尽管是特殊企业,但又是在市场经济的一般竞争环境中存在。现代市场经济体制下,越来越难以为国有企业划出独占领地,而让它们在没有外在竞争压力(不受其他企业的竞争挑战)的状况下轻松地经营。所以,从根本上说,国有企业的存在和发展在很大程度上取决于竞争力。

总之,越是负有特殊社会目标的产业,国有企业越有存在的必要。特别是在难以由非国有企业来实现重要社会目标的领域,国有企业负有不可推卸的责任,来完成非国有企业不能替代的使命。


发挥主导和控制力作用

在我国社会主义市场经济体制下,无论是作为实现特殊社会目标的特殊企业还是作为公有制实现形式之一的企业组织形式,国有企业都负有在国民经济中发挥主导作用和控制力作用的重要职能。国有企业的主导作用主要指,国家通过建立和发展国有企业而掌握国民经济的命脉;国有企业的控制力主要体现在,国家可以通过建立和发展国有企业而对国民经济活动中的关键性环节和关系发挥决定性的影响。确切他说,国有企业的主导作用和控制力作用,并不是国有企业自身对国民经济进行主导和控制(在市场经济中,由企业包括国有企业对经济活动进行主导和控制是违背公平竞争原则的),而是国家对国民经济的主导和控制,国有企业不过是国家主导和控制国民经济的手段之一。换句话说,国有企业的主导作用和控制力作用是国家赋予它的特殊职能,这种特殊职能是国家经济职能的组成部分之一,而不是要求国有企业成为凌驾于其他企业之上的特权企业,也不是要求国有企业对国家的宏观经济控制任务承担力所不及的全部责任。

国家为了实现对国民经济的主导和控制可以采用多种手段。其中,建立国有企业是国家通过直接参与微观经济活动而对国民经济实施的直接干预。这种干预是必要的,但决不能过多,除非没有更好的替代方式,国有企业的数量应尽可能少一些,质量高一些。因为,当国家通过建立和发展国有企业来实现对国民经济的主导和控制的时候,同时会产生另一个问题,即国家能否对国有企业实施有效的控制,如果不能对国有企业实施有效的控制,就谈不上通过国有企业对国民经济的主导和控制。而实践证明,如果国有企业的数量过多,国家是无法对国有企业实施有效控制的,结果必然是或者因控制不力而导致国有资产安全受到严重危害,或者因控制过强而导致国有企业严重缺乏效率。目前在我国,阻碍国有企业在国民经济中发挥主导作用和控制力作用的不是国有企业数量太少,而是大多。这就像阻碍政府有效发挥作用的,不是政府官员太少而是太多一样。

总之,有效发挥国有企业主导和控制力作用的关键,是要使国有企业成为能起决定性作用的"精干的少数"。所谓"精干"是指:一方面,自身有较高的效率和竞争力;另一方面,能够实现国家赋予的社会目标,成为国家或政府实现主导和控制国民经济的实施者。也就是说,国有企业必须实现经济效率和社会目标的统一。所谓"少数"是指:除极少数特殊产业要以国有企业为主体外,在大多数其他产业中,国有企业的数量绝不能多。国家通过建立和发展精干的少数国有企业,实现特定的社会目标,包括对国民经济进行主导和有效的控制。

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