北京投入116.5亿补贴公交亏损遭质疑

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2007年1月1日,北京9路公交车上,许多乘客通过刷卡,获得了票价4折的优惠。


此前,北京下发了《关于公交票制票价调整的通告》,通告中明确规定,从2007年1月1日开始,公交普通IC卡乘公交打4折,学生卡打2折;包括空调车在内公交线路的基础价为1元。


对此,北京城市交通规划部门的负责人解释说,本次改革再次明确北京公共交通的公益取向,核心目标就是让更多的人在出行时候选择公交。


这只是北京市在秉承“公共交通优先”理念下所推行公交新政的一部分。


去年的12月18日,北京已出台了《关于优先发展公共交通的意见》(以下简称《意见》),明确了在加快轨道建设的同时,对地面公交系统进行全面提升改造,对公共交通施行设施用地、投资安排、路权分配、财税扶持的“四优先”政策。


为此,北京财政在今年将投入116.5亿用于本轮改革中的基础设施建设和公交部门的亏损补贴。北京市政府还将投资1000余亿元人民币用于交通环境等方面的改善。


与此同时,之前已经推行多年的北京公交市场化改革在被定义为“基本失败”以后,为了方便整个城市公交系统全盘规划的开展,通过资产置换等重组方式,使已经交由社会和市场经营的公交资源重新收回国有。


众多疑问随改革的推行四起。这是一次为了解决奥运会期间的拥堵而进行的短期改革吗?北京每年都能拿出100多亿进行补贴吗?北京公共交通改革的真正方向在哪里?未来“适合北京自身特点的公交运营体系”的建立将通过什么样的市场化模式来完成?


基本失败的市场化改革


北京的交通堵局由来已久。


“概括起来说,既有世界特大城市交通发展过程中的共性问题,也有北京的自身特殊性问题。”北京交通发展研究中心主任全永燊说。


他所指的“自身特殊性问题”是,北京是一个具有三千多年历史的文化古都,六十平方公里的旧城区由于坐落着紫禁城、皇城和几十片历史文化街区,出于文化保护的需要,旧城区和中心区不能做大的立交桥建设和调整。


封闭式的部委和军队大院也是北京土地使用的特点。以海淀为例,这些大院占其总面积的50%以上,严格制约了道路系统的扩充和道路网结构的调整。


还有一个历史问题,城市发展模式与城市的交通建设缺乏协调。尽管在20世纪50年代北京市就规划了郊区的卫星城,但由于种种原因,郊区的卫星城镇发展速度缓慢,市区向外转移的人口、产业在市区高度聚集的情况并未得到转变。中心区的聚集效应非但没有缓和,而是进一步加剧了。


就是在这样的现实背景下,从上世纪90年代开始,面临小汽车增长带来的路源紧张,如何调节公共交通和小汽车出行之间的争论也开始了,解决的思路包括了政府管制和市场化改革等。


1998年,北京公交系统开始最大规模的重组,有关部门冀望于通过市场和社会的力量来解决拥堵问题。


1998年6月,北京公交进行了大规模的重组,原来的公汽一公司、二公司和电车公司被拆分,重新组建了第一到第七客运分公司、电车客运分公司和保修一分公司、保修二分公司、保修三分公司等11个专业分公司。


1998年8月,以八个客运分公司的旅游线路、专线和小公共线路为基础组建了巴士客运分公司。1999年,北京市政府批准由北京市公共交通总公司、北京城建集团有限责任公司、北京城市开发集团有限责任公司、北京北辰实业集团公司、北京华讯集团作为发起人,成立北京巴士股份有限公司。北京公交总公司以99%的绝对多数实现对巴士股份的控股。


此后,得益于公交总公司的大力支持和银行的贷款支持,巴士公司发展迅猛,到2000年底,巴士名下已经拥有运营车辆2835辆,运营线路114条,其中空调、专线线路52条,双层线路6条,旅游线路16条,本年实现客运收入39188万元,净利润7303万元。


2001年1月4日,北京巴士(600386)人民币A股普通股在上交所发行。


时任公司董事长的赵文芝曾公开表示,北京巴士的成功上市,使北京市公共交通领域的改革取得了重大突破性进展,为公交企业真正走向市场开了一个好头,从某种意义上讲,这有可能决定了未来公交企业的发展方向。


2003年是个转折点。


在2003年以前,由于扩张,巴士公司的利润也一度高涨。2003年非典后,巴士开始出现亏损。北京的财政专项补贴也开始不断投入到巴士公司中,在那样的经营环境下,公司的车辆维护和新车更换远远落后于发展的需要。


2006年6月30曰,北京巴士发布公告,宣布公司拟将所拥有的城市客运业务资产(包括专线客运分公司、双层客运分公司和新奥客运分公司及与城市客运业务相关的资产)及相关负债与集团公司所拥有的郊区客运业务、驾驶培训业务、旅游业务和汽车租赁业务的相关资产进行置换。这一置换的结果是,北京巴士将不再经营城市客运业务,而仅仅保留郊区客运业务。


至此,北京公交彻底市场化的改革宣告结束。


公交改革的方向


对于曾经失败的改革,首都交通规划委员会专家组专家史其信接受本报采访时分析,由于公交系统的定价权没有真正放开,这种回归并不意外,“这样的市场化改革并不是真正的市场化改革,在目前的情况下,北京的公交根本不具备市场化和允许民间资本进入的条件”。


去年11月,北京市市长王岐山,专门参观考察了香港交通。他表示“要实实在在学习先进有效的交通管理运作经验”。一时间,作为在公交系统推行市场化经营之后能摆脱政府补贴,并可以有所赢利的少数大城市之一,票价放开的香港模式被认为将是北京公交改革的未来。


不过,这还需要更长的时间。


去年的12月27日,北京奥组委召开的北京优先发展公共交通缓解交通拥堵情况新闻发布会上,北京市交通委员会副主任刘小明表示,香港在交通发展方面,有很多世界上共识的经验。比如收取小汽车的牌照费和高额的停车费,都是缓解交通拥堵很好的举措,但北京暂时还不能学。


但他表示,“北京市目前没有考虑限制小汽车数量的政策和措施,但这并不意味着北京的私人小汽车可以无节制地使用。”他透露,这次优化公共交通的发展,就是要改善公共交通的服务,为对小汽车使用进行必要的管理做准备。“特别希望在通行时段,市民能更多地选择公共交通,而减少小汽车的出行。”


这个前提是要有一个快捷舒适方便的公共交通系统。所以,北京今年116.5亿的财政投入中,其中31.37亿元用于支持地面公共交通发展,包括对公交集团经营的月票有效线路给予运营亏损补贴、IC卡折扣补贴和燃油涨价价差补贴等,而其余的80亿元用来支持城市轨道交通建设,缓解地面交通压力,方便居民出行。


在这些完成以后,史其信透露,包括放开票价定价权、经营主体自由竞争的真正市场化改革才能正式推行开来。


由此,史其信对这次公交改革的评价是,“为未来北京公交系统实行真正的市场化做准备”。


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