光绪大帝 第三卷 施政 第七十二章 行政改革

李梦 收藏 0 24

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经过将近三年的大力改革,大清逐渐摆脱昔日的颓势,开始呈现繁荣昌盛的景象。陆军和海军实力日趋壮大,以逐步显现出帝国之师的本色;国内工商业和海外贸易发展的如火如荼,使得大清的财政收入也日渐水涨船高、财源滚滚;教育事业朝气蓬勃,各地广建学堂,各色人才的涌现也开始使得大清人才困窘的现状开始得到有所缓解。一句话,大清正在已势不可挡的架势向强国进军。

面对如此盛景,光绪深为自己取得的成绩感到满意,众臣满意,百姓也非常满意。但满意之外,光绪心头也清醒地认识到虽然大清的发展步伐已经势不可挡,但大清现在的改革还不尽完善,有很多地方还必须进行大刀阔斧的改革,现在摆在眼前的一项重大改革就是如何改变大清臃肿的官僚体制,如何加强中央对地方的控制,以改变地方对朝廷政策阴奉阳违的弊病,如何为大清的百姓创建一个民主的环境,让他们尽情地享受自己的权利,积极地投身到国家发展的宏业中去,为朝廷献言献策,以展现大清主人翁的意识。虽然依据大清现在的民智还不足以行使自己手中的权利,但唯有从现在开始就对他们缓缓引导、进行初步的教化,慢慢就会培养起他们对国家的事业心和责任心。在光绪的心里,他统治的大清不仅仅要成为一个让世界各国倾心瞩目的超级大国,而且还要成为一个让大清百姓尽享民主权利和幸福安康的和谐社会。为达到此目的,他将矢志不移地将大清的改革进行到底,与列强周旋到底!

虽然在过去三年的改革中,光绪已经对中央机构进行大刀阔斧的改革,撤消兵部另设陆军部和海军部,撤消户部另设财政部,撤消礼部另设学部;增设商部和邮传部,并对这些机构进行大力精简,裁减冗员,安插一些有才干和精明能干的人充当大臣,使得这些机构的办事效率和运转速度加快,取得了很好的效果。

但相对于庞大的中央机构来说,这些机构的改革还只是一部分,还有很多类似的机构需要大力精简和改革,还有地方上机构重叠以及冗员的现象也亟待解决。因此如何在新行势下加强中央的权利,同时开化民智,也是应该一个日益壮大的国家必须解决的问题。

经过自己仔细的观察,加上自己对晚清历史的掌握,光绪明白晚清官僚机构臃肿以及官员贪污腐化的原因应首推捐纳制度尤其是卖官鬻爵。

卖官鬻爵的现象历代有之,它是政府在财政困难或统治层昏庸无能时进行的敛财的一种手段。清朝前期也有之,规模较小,恶劣影响不是很大。但是自从洪秀全发动太平天国以后,政府急需大批军费来镇压之,这样卖官鬻爵之风也瞬间风靡大江南北,之后虽然镇压了长毛军起义,但又迎来了西洋鬼子,由于清政府接连大败,被迫割地赔款,于是政府又开始了大规模的卖官鬻爵,这样也使得卖官鬻爵这个制度逐渐成为了大清聚敛财富的一项长期的措施。政策放开后,那些怀有不良居心的土豪劣绅以及政治投机者们凭着有几个臭钱逐渐混进了混浊的官场,并在自己掌控的地盘上进行新一轮的卖官鬻爵,敲诈勒索,弄得百姓怨声载道,使得紧张的气氛一度接近起义的边缘。

其实光绪对这一现象早就深恶痛绝了,本想彻底根治,但是由于自己刚刚执政,羽翼未丰,还没有能力撼动这些腐朽的势力,另外加上大清百废待兴,正是大量需要金钱的时候,因此光绪对这些官场中的暗箱操作也就没有雷霆震怒,而是警告吏部要注意节制,遴选出一些有才和品行端正的士绅来,以为民造福。在光绪的密切关注下,卖官鬻爵的风气有所缓和,一些心术不正的买官者也被排斥在了官场之外,但由于卖官鬻爵本身就不是正常的作为,况且先前进来的一批官员还在继续祸国殃民,光绪觉得该是对卖官鬻爵进行叫停的时候了!

为维护百姓的利益和彰显国家对整顿吏治的决心,光绪特地下达了一份诏书,严令禁止卖官鬻爵,凡有人私自出售国家官位者,不管其是普通小吏还是政府大员、皇亲国戚,一律处以极刑。对于那些出现大量冗员的政府机构,将由朝廷统一组织考试和考查,通过优胜劣汰的方式,将那些无能之辈统统剔除,以免尸位素餐。另外光绪还严令各地官员注重做官的操守,应有为官一方就造福一方的服务意识,凡有私自滋扰百姓、滥设刑罚、征收苛捐杂税的,一律给予停职查办处置。

官僚机构的另一个弊病是,书吏横行。由于高级文职官员并不熟悉政府的日常工作,这些工作实际上都经员司胥吏处理。关于公文的格式都有复杂的规定,由于这些官员们在一个职位上最多不过三、五年,所以就不可能掌握这些规章。结果,他们别无选择,只能依赖年复一年在此工作的胥吏,这些胥吏的地位很低,而且他们大部分得不到固定的薪金。当人们再诉讼和缴税过程中与这些胥吏发生关系时,后者就向他们收费以维持生计,由于胥吏索取无度,这种费用就成为了一种贿赂。百姓深受官府胥吏勒索之苦。为了改变这一弊病,光绪决定简化各官署的公文形式,让那些为官的人可以自主撰写文书等,取消书吏。

另一个也是一个非常严重的弊病是官员职责不清。在很多情况下这是由于在一个官署上不止任命一位主管大臣所造成的。在内阁,有四至六员内阁大学士,军机大臣的人数在四至八名之间,而六部的每一个部都有两个尚书,满汉各一人。总理衙门是应西方国家的要求而在1861年设置的,但总理大臣的人数不定,多达十员,在特殊时期甚至更多,当一个官署里有那么多主管要员时,他们遇到重大事情时不免就互相推诿,很难达成统一的意见,不可避免地使很多重要的事情因为办事拖沓而延误了有利的时机。而当事情失败时,却谁也不愿意负责任了。不言而喻,每个人都力图把责任推给别人。

在历史上,中国政府历来在许多官署中任命两个以上的主管大臣,这样做无疑时是为了防止大臣因专权而威胁帝权。起初这一政策在和平时期还能发挥一定的功能,但在多事之秋的时候,一切事务都需要果断办理、容不得半点延误,这时政府需要的就是那些能当机立断处理事务的贤能,而不是一群善于争论的辩臣,甲午战争的例子就证明了这一点,在是否对日本宣战这件事上,翁同龢等主战派力主对日宣战,而李鸿章等主和派鉴于形势不利力主和谈,婆说婆有理、公说公有理,政策很难达到统一,互相掣肘,使得当时的光绪一时很难决断,以致于最后在贻误战机的时候盲目出战,捞了个大败!

有此经验借鉴,光绪觉得在各部以及其他部门设置两名平等的主管既造成了意见的分歧,还造成了官僚机构的臃肿。为此光绪决定朝廷各部一律改设大臣一名,副大臣两名,建立单一领导制度,取消两名尚书、左右侍郎等职位,在此以前,清朝给各部都任命两位尚书,一般是满、汉各一人。此法目的是使满人和汉人互相制约,但也趋向于使大臣们不负责任。双头领导的废除明确了责任,同时也意味着满汉之间不同待遇现象行将结束。出于同样的精神,为了尽可能地避免兼职,废除了各部大臣兼军机大臣的做法。以后大臣的任命一律由朝廷凭才择优录取,无满汉蒙回等民族歧视,凡是有才者都会得到朝廷的重用。处于精简中央机构的目的,光绪决定将内阁和军机处合并,改设责任内阁,由一个总理大臣和两个副大臣,以及民政部、财政部、学部、陆军部、海军部、法部、农工商部,邮传部、理藩院和外务部各部大臣共同组成,总数为十三个成员。成员无满汉或其他民族之分,一律凭才任命,直接对皇上负责。其中总理大臣为奕訢,陆军部大臣为张濯、海军部大臣为李鸿章、外务部大臣为曾纪泽、财政部大臣为阎敬铭、学部大臣为张百熙、农工商部大臣为张謇、邮传部大臣为盛宣怀、法部大臣为郭嵩涛、理藩院大臣为张之洞等等。

另外光绪还对中央各部进行了改革,大致如下:

对中央机关中只能重复的官署进行合并,这样太常寺、光禄寺和鸿胪寺都被并入学部,成为学部宣办传统礼仪的辅助机构;总理衙门改为外务部;裁撤练兵处和太仆寺,将他们进一步合并到新组建的陆军部;户部和财政处改组为财政部,练兵处和财政处的设立原来是为了集中军事和财政的管理。河东河道总督和通政使司的职位被取消,詹事府被并入翰林院。刑部被改组成法部,废除清朝流行的残忍的十大酷刑,除对那些罪大恶极的人处以极刑之外,其余罪犯一定要良性定罪,决不可草菅人命,也不可放过一个有罪的人,法部的职能则限于管理司法之事。设立民政部,主要负责百姓户籍和救济百姓、维护社会治安等事宜,出于维护社会安全的需要,在民政部下设巡警司,此举是企图建立西方式的警察制度,并在淘汰的绿营中招募警察。自古以来,管理军事的官署一直是兵部,管理财政的官署是户部,掌管刑事的是刑部,但他们现在已成为不必要的了,一切都已经变成办事效率高、运转速度快的现代机构了。

除重建各部以外,光绪决定单独成立大理院、审计院和资政院。大理院的权利是与纯粹作为行政机构的法部明确地分开的,突出司法的地位。从前,法庭和司法行政机构并不分开。审计院独立于各部之外,因为它负责审计他们的账目。虽然已决定暂不涉及立法机构的事项,但光绪深切感到有征求民意的必要,再者他有意将大清建设成一个民主社会,因此在将来召开国会之前,资政院也可先作为未来立法机关的基础,并借此吸引优秀的社会人士参与国家政治。

为了使得自己的构想得以实现,光绪初步制定了一个关于资政院的章程,其中规定:

一、 成员资格:成员包括五十名地方的五十名主要行政人员和五十名社会上的知名人士,包括知名学者或士绅、高级纳税人等,社会上的知名人士由地方巡抚推荐或地方谘议局推选。

二、 允许讨论的问题:主要包括全国的预算和收支预算;重大工程的规划;有关税制和公债的发行事项;修订或废除法令;对任命的主要官员的政绩考核;督管地方谘议局的事务;向皇帝提供施政建议和行政方针。

三、 与行政当局的关系:当各部或其他高级行政人机关的大臣对资政院的决议不满时,可以命令重新审议;在重新审议之后,如果双方不能达成协议,得呈请皇帝做出裁决;当资政院对责任内阁或其他各部的决议有疑问时,可以要求其做出解释说明;当某一行政机关的大臣侵犯资政院的权利或破坏法律时,资政院可将其行为奏请圣上裁断。

可以说资政院的设立,对于责任内阁和各部委的行动提供了很好的监督作用,使得大政方针的制定不致于过于鲁莽。当然鉴于初设此种机构,有很多措施还不够完善,也使得资政院对责任内阁和各部的很多行动无法监视,这也需等到民智大开时,方能奏效。

在地方上,以前总督和巡抚的设立也是出于相互牵制的目的,使之互相约束而不致让地方权利集中到一个官员的手里。其中总督主要负责地方的军事,巡抚主要负责地方的行政,但自从把大军区建成以后,地方上的军务已经完全归由中央派驻的大将军管理了,因此总督也就没有存在的必要了。同时出于协调地方督抚和中央的关系以及协调地方总督和巡抚之间关系的需要,光绪觉得有必要对地方的行政进行整顿。

自从太平运动以来,总督与巡抚的权利增加了。在军事上或财政上(军区制对他们的权利形成了一定的威胁),他们都不受中央政府的严密控制,对中央的政策有时也阴奉阳违。为此光绪改革的一个目的就是削弱他们的权利,办法是把他们置于中央政府的各部之下,而不是使他们成为与各部处平行而能直接上奏的皇帝直属官员。这样就可以建立起一个一元化的整体,各省就被置于各部之下,而不是与各部同在皇帝之下,这是行政机构的一项十分重要的改革

为此光绪经过与李鸿章、张之洞等密商后,借机将曾国荃、岑毓英等一些地方的总督(也包括张之洞)全部上调到京师,让他们负责内阁或资政院的事宜,鉴于直隶的重要地位,光绪决定保留直隶总督的位子,仍由李鸿章充任。撤销各地的将军职位,其权利由所在地的军区和巡抚分别承担,这样福州将军、西安将军等都没有存在的必要了,东北三省的将军建制改为巡抚建制,独管行政事务。

同时为了对地方巡抚的权力有所监督,同时也为了让地方绅士或普通百姓形成上书言事的习惯,光绪决定在地方上仿照资政院设立咨议局(实际上就相当于地方议会),咨议局是一个半官方的机构,政府成员和地方绅士甚至有才学的普通百姓都可以参加,对于咨议局的活动,巡抚不得横加干涉,而应择优采纳,当然咨议局也不能无事生非,所以内容必须对地方行政有切实帮助才行。

为了规范地方咨议局的都活动,光绪特地制定了一些章程,以作为规范:

一、投票资格:1、必须是年满25岁以上的男性,在省内长期定居,至少具有下列资格之一:(一)在省内从事教育或其他公职时间满三年者;(二)、中学堂毕业或在国内外高等学校毕业;(三)在地方上具有一定的威望;(四)、有行政经验或者曾经担任一定职位者优先;(五)、在省内拥有固定的工作或价值一千元(银元)以上的经营资本或不动产。

2、或者是年满25岁以上非长期在本省居住的男子,但在本省居住两年以上并拥有价值一万元以上的经营资本或不动产。

二、议员当选的条件。年满30岁以上的男性,在本省久居或在本省居住十年以上者。

三、成员的人数。每省固定人口的万分之一。田赋较高的南京地区和江苏省,另外分别增加九个和二十三个名额。

四、允许讨论的问题。(1)省政府可能改革或寻求改革的事务。2、本省的预算和收支预算。3、有关本省税收和公债发行的事项。4、修订或废除只影响本省的有关章程。5、资政院成员的选举。6、由资政院或地方巡抚提出的质询。

五、与地方巡抚的关系,1、总督或巡抚如对谘议局的决议无异议,应负责予以公布并执行。如无总督或巡抚的批准,此类决议可上奏资政院或皇帝,由其核实后再定实施与否。2、如总督或巡抚对谘议局的决议不满时,他可以命令复议。3、在进一步讨论之后,如果未能取得一致意见,应征求资政院仲裁决定。4、督抚有权召开、中止或解散谘议局的会议,但解散的缘由必须上报朝廷。

从章程中的条款来判断,谘议局可以说是地方士绅表达意见的机构,谘议局的出现完全可能约束各省督抚专断地使用他们的权利。即使在以前,督抚也不敢忽视显贵士绅的意见,所以他必须审慎行事而不冒犯绅士,否则,他会给自己招致相当的麻烦。从这个意义上说,谘议局可以被视为仅仅是把过去实际实行的一切加以合法化罢了。但从章程规定的内容来看它还不是一个拥有实权的立法机关。光绪此举的目的主要是希望将西方国家流行的三权分立制度先引进过来,待国内百姓熟悉这一制度后,再正式从法律上确定资政院或谘议局的合法地位以及它们的主要职能。

为了确保地方上的司法审判的独立地位,光绪决定在省设立审判厅,负责裁定本省的刑法,对于审判厅的审判,地方巡抚不得擅自干涉,当然审判厅也必须以公平、公正的态度对待一切审判,决不可徇私枉法和冤枉无辜,一切死刑都必须向中央法部上报,并经法部核实后,方可执行。

另外,为了确保各级行政机构的运转效率得以提高以及冗员的现象得以缓解,光绪严令各地紧密配合中央下派到各地的考查官,周密组织对地方各级官员的考核、选拔、淘汰等事宜,凡是那些霸占职位而不做实事的官吏,一律就地免职,停发一切俸禄,对那些有才学的有识之士一定要尽可能地委以重任,以使他们得到应有的锻炼,好为国效力。

在不到一个月的时间里,光绪针对中央和地方行政机构改革的措施一共下达了三十多道圣旨,其雷厉风行的办事风格令百官和百姓都大为佩服,对其所下旨意,中央和地方官员也不敢有丝毫懈怠,纷纷加紧执行。由此经过中央和各地的积极努力,大清行政机构重叠和官员臃肿的现象得到了很大的缓解,朝廷下达的文件在地方也逐渐得到了认真执行,经过普遍的教化,地方的谘议局和中央的资政院也积极为大清的发展献计献策,使得大清的民主政治和清明政治也开始初显端倪。


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