扫码订阅

来源:“法意读书”微信公众号

作者:阿里·温尼(Ali Wyne), 兰德公司分析师。

[导言]1947年正式启动的马歇尔计划距今已经七十余年,而其影响仍未消退。就马歇尔计划背后的动机和产生的影响的讨论从未停止,阿里·温尼(Ali Wyne)在《美国利益》(The American Interest)上撰文,梳理了有关马歇尔计划的七个主题,为全面看待马歇尔计划提供了窗口。在审视反思马歇尔计划的同时,更为重要的是从中理解外交政策成功的原因:外交政策在战略的结果和人性的渴望匹配时能够取得巨大的成功。

在马歇尔计划实施七十年后,其仍然被认为是美国外交政策的标杆,人们不断挖掘其与目前时代的关联。为什么它如此成功?

“马歇尔计划必须被视为最成功的外交举措之一——并且可能是美国历史上在和平时期最成功的的外交政策。”

在1999年6月,第25届G8峰会前夕,《纽约时报》通讯记者大卫·桑格报道了代表们将讨论一项免除世界上贫穷国家大约1300亿债务的计划,桑格解释道,这项计划的拥护者将其视为“为了穷人的马歇尔计划”。“使用这个说法”,他补充道,“一点也不让人意外,国会有多热衷于虚幻的减税,他们就有多轻视国外援助。但称其为马歇尔计划,这不是一项施舍,而是对陷入民主资本主义而民生凋敝的国家的切实有效的高尚举措。”当时几乎没有一天是不在呼吁用“马歇尔计划”来帮助贫穷国家和地区中度过;《华盛顿邮报》的评论专栏作家大卫·伊格纳蒂乌斯去年六月写道:“如果你在谷歌中搜索‘我们需要一个马歇尔计划来……’你会得到大概8000个搜索结果。”

Ali Wyne:马歇尔计划的七个命题

图为乔治·马歇尔

图片来源:historyinanhour

2018年4月3号,纪念1948年对外援助法案70周年,该法案带来了欧洲复兴项目——更为人所知的名字是“马歇尔计划”,项目名称是为了向其总设计师,已故的军人政治家,乔治C·马歇尔,表示敬意。在这个项目下,美国准备了133 亿美元用于援助——包括118亿凭证件让渡的财产和15亿美元的贷款——提供给16个欧洲国家,这个数字换算到今天大约是1350亿美元。已经有很多的杰出讨论探讨马歇尔计划背后的动机和其实施的影响。它主要被视为西欧经济复兴的措施,还是杜鲁门政府初期牵制苏联的主要手段?抑或兼而有之?它在多大程度上带来了西欧的复苏,而不是加速了已经开始的进程?它在多大程度上直接对该地区的复兴作出了贡献,而不是间接作用(通过给这些国家提供结构性改革的空间)?一些观察者甚至质疑马歇尔计划对西欧的复苏是否是必要的?比如,经济历史学家尼尔·弗格森,一位反事实分析的著名拥护者,认为“没有马歇尔计划,西欧也能够走出困境”。

然而,这项举措的成功几乎毫无争议,在美国外交政策的历史上几乎没有能与其相其并论的措施。想想马歇尔计划的援助完全支付后西欧的经济地位:

截至1951年,所有参与该项目的国家的工业生产值都比1947年高了64%。国民生产总值上升了大约25%。马歇尔计划开始之初被认为一大问题的美元逆差,已经从80亿美元降到了1952年的20亿美元,到1953年已经基本达到平衡。

欧洲进口限额的四分之三1951年已经取消。在该年末,欧洲贸易总额已经几乎是1947年的两倍。

马歇尔计划同样促进了探索欧洲一体化的进程:欧洲理事会在1949年达成共识:“美国的经济援助政策,与共产主义的威胁一起,第一次使得欧洲一体化具备现实的可能性。”亨利·基辛格用更加宏大的词语来评价其传奇性:马歇尔计划的启发下“创造了一个新的国际秩序,使得欧洲国家在追赶过程中第一次重新发现了他们的自我认同,接着建立了超越国家的主权,比如欧洲煤钢共同体,其最终形态就是欧盟。”

Ali Wyne:马歇尔计划的七个命题

图为欧洲煤钢共同体初创六国成员地图

图片来源:百度百科

为什么马歇尔计划成功了?正如很多其他的历史上的事件,回答是多因素的;它的成就只能理解为各种现象相互作用加强的结果。已故的记者弗兰克·崔普特四十多年前正确地指出:它“源于一个公众情绪、领导力交汇的特别事件。”其中七个因素值得特别关注。

七个主要解释

“解释一:二战中欧洲遭受的重创没有摧毁它的社会经济基础。

马歇尔计划的任务是重建工业政治,而不是创造一个新东西:正如在马歇尔在哈佛作出著名演讲后半个世纪,已故的经济学家沃尔特·罗斯陶的论调:“西欧不需要被创造,它很容易就能重回正轨。考虑到它有熟练且受过教育的劳动力,有市场的经验,成熟的政治结构,现代欧洲并不容易被复制。”马歇尔计划如此慷慨,甚至可以说,它更多的被理解为加速已经开始的恢复过程,而非从头开始:“1948年马歇尔计划开始启动的时候,”记者詹姆斯·索罗斯基解释,“西欧不是一个不毛之地。大部分地区的工业化基础设施——输电网络,水力系统,公路和铁路——已经被重新修建。火车已经恢复到战前的运输量,工业产值也在回升。”

解释二:马歇尔计划的援助为西欧国家提供了进行紧张且具有风险的经济改革的空间。

如果马歇尔计划只是一种慈善行为,不太可能创造出西欧经济条件上的持续进步。经济学家J布拉德福德·德朗和巴里·艾肯格林反而总结道,它“通过改变经济政策制度的环境,马歇尔计划显然加速了西欧的发展。”如果没有马歇尔计划,该地区的国家将 “不久就将面对为了平衡国际支出的紧缩政策和可允许进口的严格限制之间的困难选择。”马歇尔和他的同僚认为,为了执行紧缩政策提供援助的条件将使西欧进一步陷入衰退。因此,历史学家查尔斯·迈尔解释说:“当面对法国和意大利漏税和预算赤字时,战后美国领导者不断地推迟紧缩要求。他们让马歇尔计划的资金覆盖了预算赤字,认为发展将最终抹平赤字,而他们赌对了。”

“解释三:在马歇尔计划的实施中,美国将西欧看作完全意义上的伙伴,而非战败的从属者。

当代叙述经常恰当地描绘了马歇尔计划雄心的范围时,他们却有时忽略了它同时反映出的对权力限制的敬畏的程度。丹尼尔·库尔兹·费伦,《外交事务》的执行编辑,有新书即将出版。这本新书讲述二十世纪四十年代末马歇尔去往中国的使命,解释了他没能阻止蒋介石的国民政府的崩溃,而这次失败在马歇尔思考振兴西欧工业基础的多种方案时起到了关键作用:马歇尔“在中国明白了美国不能从外部用强力推动解决方案。它只想要一个合作者。”

Ali Wyne:马歇尔计划的七个命题

图为马歇尔计划宣传海报

图片来源:the-saleroom.com

之后,马歇尔计划被有意识的设计成了一个美国的倡议,而非命令。他在毕业演讲的结尾中解释了这一点:

欧洲国家必须就这些情况的要求,以及他们本身需要采取的行动达成一致,以便对政府可能采取的任何行动都施加适当的影响。政府单方面制定的有关欧洲经济上的计划既不合适也不有效。这是欧洲人的事业。这项方案必须诞生于欧洲。美国的作用应当包括友好的援助,无论在在欧洲方案的起草中,还是后续切实可行的项目援助中。

五天后,他在给参议员亚瑟·范登伯格的信中肯定了这一点,接着参议院外交委员会的主席说:“我们需要澄清,我们的目的不是迫使欧洲人民同我们建立任何特殊的政治或经济上的联盟。未来的欧洲组织必须由欧洲人民自己决定。”1948年1月12日,马歇尔在众议院外交事务委员会上证实了启动欧洲复兴计划的紧迫性。委员会主席查尔斯·伊顿问他,他将怎样“兑现之前的声明承诺,如果我们遵循这个计划,我们将干涉主权,并奴役这些我们试图解放的国家。”马歇尔对他答复中包含的问题感到惊讶,他向伊顿保证,这项努力不会被解释成“经济帝国主义的阴谋”。已故政治学家斯坦利·霍夫曼在三十多年后证明了这个结论:

尽管十分冒险,马歇尔计划谨慎地保护着参与者的主权;有些人会说他们是被煽动、刺激而合作,(但实际)他们没有被要求将权力和资源转移到任何超国家机构(否则,英国永远都不会加入)。因此,西欧国家没有经历从1950年开始的困扰着欧洲人的各种实验的拉锯战:拉锯在各个领域明显的共同利益,每个国家维护自己的自主权的利益,以及为了维护那些似乎虚无缥缈但对全体人都至关重要的共同利益的行动自由之间。

使西欧成为马歇尔计划主要的代理人有三重考虑。第一,它平息了苏联指责美国的善行不过是帝国主义的伪装的声音;第二,它迫使该地区的国家将怀疑置于集体愿望之下;提供马歇尔计划援助的条件实际是:“取决于每个国家都承诺互相合作。”第三,它提高了该地区的士气:根据安德鲁·古德帕斯特的记录,他帮马歇尔起草了其1953年的诺贝尔和平奖的演讲稿,“马歇尔计划的真正的核心和精神在于给欧洲人民提供希望,重新恢复他们的信心,履行让事情变得更好的承诺。计划提议一致行动的欧洲国家应当告诉美国什么最能满足他们的需求——而不是相反。”通过这种方法,马歇尔计划能够敏锐察觉战争对西欧自信心造成的创伤,并意在减轻此种伤害:已故的托尼·朱特指出,如果将马歇尔计划视作欧洲美国化的蓝图,它不可能取得成功。

“解释四:马歇尔计划由一个明确的战略目标推进,贯穿始终。

马歇尔计划不是在战略真空中产生的。马歇尔计划通过的两年多前,乔治·凯南已经发表了有巨大影响力的“长电报”,该电报明确说明了遏制政策的框架,该政策在塑造了之后将近半个世纪的美国的政策。甚至在1947年3月12日国会演讲中,杜鲁门总统做了之后被称为杜鲁门主义的演说,宣称美国将“支持自由的人民抵抗武装镇压或者外部压力。”两个半月后,国家经济事务的副国务卿威廉·克莱顿提醒马歇尔欧洲正在“逐步地恶化”。政治地位反应了经济情况。一个接一个的政治危机不过是严重的经济萎缩的表现。数百万人在危机中逐渐陷入饥饿,食不果腹。如果没有美国提供援助,解决欧洲的国际收支逆差——估计大约有50亿美元,“经济,社会和政治上的崩溃”将会“吞噬欧洲”。

Ali Wyne:马歇尔计划的七个命题

本图为美国总统杜鲁门,图片来源:http://resourcesforhistoryteachers.wikispaces.com /usii.23

克莱顿的分析暗示苏联可能制造混乱来扩大其主权统治范围。历史学家梅尔文·莱夫勒主张战后美国官员“想要重构欧洲权力平衡,巩固美国的国家安全……从他们的观点看,美国最根本的战略利益是阻止任何潜在的敌人或者对手联盟实现资源的流通,阻止潜在的欧洲以战争为目的在经济-军事上对抗美国。”马歇尔计划是地缘经济的治国方略的典型:与杜鲁门总统外交政策的指导思想的相似绝非偶然或巧合,它是政府治国方略的关键。根据国会中外交关系方面国际经济的负责人,同时也是马歇尔计划新历史的创作者本·斯泰尔的说法,“经济恢复成为美国所谓的关键地缘战略区域的防御重点……旨在建立能够抵抗苏联压力的独立、自信、有力的权力中心。”

“解释五:对苏联侵犯的恐惧削弱了马歇尔计划政治上反对的意见

今天很少有人记得,美国在马歇尔计划中对为苏联提供了部分援助。苏联态度谨慎,他们没有立即拒绝参与该计划的可能性。虽然最终他们认为美国的计划是建立在包围莫斯科的企图之上:1947年6月3日,苏联外交部长维亚切斯拉夫·莫洛托夫指责美国计划的目的是将欧洲分裂成敌对的阵营,将马歇尔计划描述成“企图利用美国的经济力量削弱东欧地区苏联新兴的缓冲带。”仅仅7个多月后,1948年2月25日,面对共产主义的浪潮,东欧最后一位民主支持者:捷克斯洛伐克政府下台;新领导层迅速和苏联保持统一。

我们现在知道二战后苏联红军开始毁掉了东欧的铁路,因为斯大林害怕来自西方的对苏联的攻击。战争牺牲巨大,20 000万俄罗斯人牺牲,克里姆林宫没有做好准备应对另一场战争。由于情报缺乏,华盛顿方面没有完全意识到俄罗斯的虚弱。然而,最高决策者意识到歇斯底里被夸大了,那场战争不太可能发生。

尽管如此,对苏联侵略的恐惧缓和了对马歇尔计划的反对,特别是在西欧更广泛的政治潮流背景下:

4月12日在意大利普选结束,人们恐惧共产主义的胜利,法国共和党在全国进行的生产劳动中获得了力量,临时食品救济计划的资助即将结束,马歇尔计划一出现,国会反对为欧洲提供经济援助的声音就消失了。

马歇尔计划的提倡者强调战略上的考虑的相较经济方面的优先性,这么做主要是政治上的策略。历史学家金·麦奎德注意到当他们想要说服和边缘化孤立主义的共和党时,“对外援助经常首先是一个政治问题,然后才是经济问题”。马歇尔计划不是慈善计划……而是关于自我利益和生存……最低纲领的保守派不得不停止反对日益强大的政府,支持对外援助作为针对苏联帝国主义的必要出路。

“解释六:马歇尔计划的设计者在政治上相当精明

杜鲁门总统拒绝了一项称为“杜鲁门准则”计划的提议,告诉他的顾问和演讲稿撰写人克拉克·克利福德:“任何带着我名字的东西送到参议院和众议院都会引起一段时间的震动,然后无人问津,悄然死亡。”克利福德回忆:“马歇尔在哈佛毕业典礼做演讲是杜鲁门总统的主意,这完全是非政治性的。”杜鲁门总统就坚持认为这一举措没有得到他的许可,尽管他可能是最重要的胜利者:“如果它是以杜鲁门而非马歇尔命名,你能想象它在共和党的议会上,在选举年中被通过的几率吗?”他还确认该计划的完善和优点从一开始就是两党共同的努力:“马歇尔在哈佛演讲后,杜鲁门总统立即叫参议员范登博格与迪安·艾奇森和埃夫里尔·哈里曼进行几乎每日的联系,他们和马歇尔,还有其他内阁成员共同发起了全国范围内寻求公众支持的活动。”

该政策的设计者可以像精明的政治经营家来行动,部分原因是他们首先表现出了极大尊重。正如不完善的建议可以在老手中获得改进一样,具备远见卓识的人可以在无能的人手中作出好的设计。卡内基国际和平基金会中杰出的研究院:纳伊姆这样描述这些领导者:

推动这个复杂项目的人不仅聪明,而且具有远见,同时具备优秀的组织能力。像美国的乔治·马歇尔,欧内斯特·贝文,欧洲的罗伯特·舒曼等人,他们都将他们的视野与敏锐的政治嗅觉结合起来。有些人,像马歇尔,之前是战时的领导者,具有广泛的公众基础和信任。其他人,包括威廉·卡莱顿,保罗·霍夫曼和W. 埃弗雷尔·哈里曼,都来自美国企业高层,具有丰富的管理经验。

“解释七:杜鲁门政府开展了强力的公共关系活动,为马歇尔计划提供助力

当代的观察者们表现出的对马歇尔计划的怀念掩盖了其在最初面对的政治阻力。国会很少资助慈善机构,更不用说达到杜鲁门总统要求的规模;事实上,在通过了缩减向希腊和土耳其提供的援助数额的议案后,即宣告了向欧洲援助支付的结束。此外,许多国会议员担心批准马歇尔计划会给美国经济带来影响。最重要的历史学家之一,迈克尔·霍根说:

一群经济思维主导的立法者认为马歇尔计划的援助会加剧美国现有的短缺。他们认为这将会导致批发价格指数的整体抬升,并以新政府全面控制经济终结。这些论点不仅对厌倦了战争牺牲、高税收、政府控制的人有吸引力,也对那些供给短缺中的项目具备吸引力。

1947年9月,欧洲经济合作16国会议要求美国提供190亿美元的进口支持;同年12月,杜鲁门总统向国会提交了一份170亿美元的要求。共和党参议员罗伯特·塔夫托认为“没有一个国家会期待这些钱能偿还,比第一次大战后他们能负担的还要多。”他谴责国务院开展“大规模宣传活动”,以支持他认为大体等同于“欧洲TVA”的计划,塔夫托还表示,如果西欧国家认为美国将单方面承担他们在战争期间累积的债务,他们将缺乏改革对他们的复苏十分重要的财政政策的动力。

参议员布鲁克·希肯卢珀将该议案嘲讽地称为“一个完全是上层给下层捐赠的项目。”其他批评者甚至更为尖刻;比如说,其中的代表者罗伊·伍德拉夫指控其中有些“东西非常反常,有如此的自我毁灭倾向,一个项目要求一个国家去关心许多个国家。”兜售马歇尔计划将被证明是一项远比其设计者想象的困难得多的任务。

尽管有证据显示了国会和普通公众对马歇尔计划的支持,但1947年秋,显然有许多人从未听说过它或者不认为其有必要性。杜鲁门政府最终启动了许多的公共关系活动来教育美国公众,鼓励私人个体参与到他们的努力中。马歇尔和其他政府成员一起在各种公民和贸易组织前公开活动,以推动援助计划。事实上,马歇尔做了很多演讲游行,尤其是在南方和中西部的农村社区,后来他谈及此事说自己好像在参加竞选。

在这段艰苦努力的过程中,马歇尔不是一个人。比如保罗·尼茨,国务院的意味地缘经济学家,他执行的马歇尔计划的部分只是“制作一系列著名的‘棕色小册子’,每本都与一个马歇尔计划的参与国有关。在他为了维护这个项目,43次面对他称之为难缠的国会听证会的过程中,他体重掉了15磅。”在该计划公布之前,对马歇尔计划进行了严格审查,这最终甚至促进了尖锐的怀疑者的态度转变。讽刺的是,参议员范德伯格曾经是一位孤立主义者,孤立主义者对马歇尔计划的恐惧本应比国会中其他成员更甚,确实有相当证据证明该点。范登博格在1948年3月1日对参议院发表的激动人心的讲话中说,马歇尔计划的最终内容“在我二十年的国会工作生涯中,是远超以往任何项目的深入研究和心血投入的8个月工作的成果。”

该计划的设计者在全国范围内做工作,而不仅仅是国会。想一想哈里曼,他监督了一个委员会,该委员会在1947年11月得出结论,马歇尔计划能够帮助“战前老旧、分裂的欧洲”变成一个“有着紧密政治联系和共同的经济市场的欧洲”。

在他的委员会报告完成后,国会投票前几个月,哈里曼飞越了中西部和西部地区来争取支持。相当长的飞行是在未加压的DC-3飞机中度过,他坚持着他的同伴认为是超人的演讲时间表。那几周中的每天他都有三站目的地,是一些不起眼的城市,像法戈、博伊西、和瓦拉瓦拉这些孤立城市。

马歇尔计划不是绝对的胜利。1950年2月16日的备忘录上,艾奇逊提醒总统杜鲁门“除非采取有力的措施,否则这个伟大的外国援助计划数额下降或者最后停止时”,在其帮助下的欧洲国家将“无力供给现在由我们提供的必需品,某种程度上会威胁到他们的政治稳定”;马歇尔计划无法减少这种“美元缺口”。正如历史学家西蒙·瑟法蒂的解释,它严重削弱了“法国和意大利共产党的选举实力”。同样重要的是无论过去还是现在,都不能耽于对马歇尔计划慷慨的赞美;去年五月该计划启动70周年的纪念活动上,德国外交部长西格玛尔·加布里尔说“乔治·马歇尔政策从根本上和利他主义毫无关系”。这是一项前瞻性的政策,也是美国基于自身利益追求而采取的政策。

记录这些说法是为了不要神话马歇尔计划,而非抹杀其不言而喻的影响。70年过去了,即使并非全然不可能,也依然很难传达这项举措是多么的大胆。首先,它“在那时外交政策与传统与本能背道而行。之前从未有过一个胜利者来重建他的战利品。”该战略的逻辑暗含在马歇尔计划的构建中——与复兴的欧洲合作将使美国在战后占据更有利的位置——为跨大西洋项目奠定了基础,在将近四分之三个世纪中,该项目已经主导了战后秩序。它的战略创新只能通过其财政规模对抗:“一个170亿美元的外交援助要求的数量的确令人震惊。即使将眼光拓展数年,也仍然是联邦预算的相当大的部分。就1948年的财政而言,估算的联邦预算为37.5billion 美元,包括了用于国防建设的112亿美元。”

Ali Wyne:马歇尔计划的七个命题

图为马歇尔计划中向各国提供的支出

图片来源:Quora

当代的政治家们经常宣扬“整体政府”,却几乎不能或者没兴趣去实际追求其实现,而马歇尔计划正是证明了这类“整体政府”的方案。已故的担任政府管理人员的米尔顿·卡茨指出,“它代表了今天很少存在的美国政府的所有部门之间的深远的共识”。也许甚至可以说,它不仅体现了整体政府的运作方式,也是一个整体国家的实现路径。卡茨发现马歇尔计划始于国务院的支持和理解,代表部门间委员会的其他执行部门;总统,其不仅在官方层面,而且在个人层面和总统的政治意义表示这是他的承诺;国会;公民和社会领导;组织化的农场小组;组织化的劳动群体;组织化的行业群体和普通大众。它最终被纳入且以法令形式公布,所有人都能获知信息,随着每年对新的拨款的要求,整个解释过程、面对的挑战和最终决策在每年重新上演。

马歇尔计划的遗产表明,在一个目标范围内投资的能力与其反应的野心有关。在15周年的庆祝晚宴上,约翰F·肯尼迪马歇尔计划是成功的,“因为它的设计和运作与其目标相匹配。这是面对巨大的挑战作出的杰出的回应。艾奇逊传记的作者之一 的罗伯特·贝斯纳认为,“马歇尔计划成功了,因为它如此大胆。为了实现宏大的目标,领导人们砍掉了细枝末节,与艾奇逊对失败的定义相反:人们以折中办法、胆小且狭隘地应对重大问题。”

美国的政策制定者们提到马歇尔计划的频率不仅证明了当时情况下其能够成功是一个不太可能的结果,也说明了其难以复制性。政治科学家保罗·米勒告诫政策制定者“要在努力中有分辨能力地学习,而非全盘复制……一个时代的政策模板无法在不同的情况下轻松地解决不同的问题。”如果马歇尔计划确实留下了什么遗产,那可能不太像成功指南:美国的外交政策在战略的结果和人性的渴望匹配时能够取得巨大的成功。

文章来源:

Ali Wyne, Seven theses on the Marshall Plan, The American Interest, April 17, 2018.

网络链接:

https://www.the-american-interest.com/2018/04/03/seven-theses-marshall-plan/本文转载自“法意读书”微信公众号。

https://www.guancha.cn/AliWyne/2018_07_31_466273_s.shtml

发表评论
发表评论

网友评论仅供其表达个人看法,并不表明铁血立场。

全部评论
加载更多评论
更多精彩内容