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[今年是香港回归二十周年,3月26日,香港将选出第五届行政长官。作为中国首个特别行政区,香港的地位是历史赋予的,也是现实需要的。在本文作者看来,香港的特别之处体现在特殊的历史地位、特殊的宪制角色、特殊的发展阶段和特殊的宪制结构。正是考虑到这些,今天我们在谈及“一国两制”、谈及香港时,应当从这四点出发,充分认识香港在新机遇下的新发展。

观察者网联合南开大学台港澳法研究中心,共同关注下届香港特首选举,关注香港未来。本文为系列文章第二篇,作者为台港澳法研究中心执行主任、南开大学法学院副教授李晓兵。]

今年是香港特别行政区成立二十周年,在这历史性的时刻,我们必须重新认识香港特别行政区的特殊之处。如果我们不能够深刻认识香港的特殊之处,那么我们可能就无法正常地面对今天的香港,我们也无法为香港寻找更加光明的未来。

香港的特殊地位是历史赋予的

香 港的历史地位在很大程度上是由中英三个历史条约所确定的。中英之间的三个不平等条约,为香港带来了一种特殊的历史评价和历史角色。那么正是基于对历史的一 种尊重、对现实的一种正视,中央政府在考虑香港回归祖国之后基本定位的时候,才通过基本法确认了香港特别行政区这样的一个基本政治设计和宪制地位。

1997年7月1日,香港回归

所以说,香港特别行政区的特殊之处,首先是由历史确定的。香港特别行政区建立的时候,由于香港特殊的历史环境,香港与内地之间的制度存在着巨大的差别以及社会现实的差别。那么在尊重历史,尊重现实的基础上,我们要从实际出发,坚持实事求是,香港特别行政区才得以顺利创设。在这个意义上,香港特别行政区的设立,具有一定的偶然性,并不具有必然性。正是由于当时中国发展的一个特殊时期,以及香港所具有的特殊的生活方式和社会制度,才要设置特别行政区来进行特殊的对待。因而,香港特别行政区的设立是特殊历史时刻的一个制度安排和选择。如果当时香港的发展较中国内地还要落后,那么“一国两制”的设计可能完全没有存在的必要。

我们在香港回归二十周年的时候,认识香港特别行政区的特殊之处,还应该认识到香港特区成立至今的这二十年,也是一个新的历史时期,我们不应该简单地躺在香港过去的150年历史事实的基础上,简单而一如既往地确定自己的角色和地位。当时,国家为了保持香港的优势地位,设立了特别行政区这样一个特殊的地方制度,这是我们国家行政区划制度的一个非常特殊的安排。这样一种特殊的制度安排是为了肯定和尊重香港特殊的历史地位,首先是对香港历史地位的一种肯定,这种肯定也就是说,对于香港而言,由于她过去一百多年发展取得的历史成就,或者说发展到了一个特殊的阶段,要给予充分的肯定和尊重,以便于这种优势和成就能够继续保持下去。香港特区当时所扮演的特殊角色,也就是要继续起到一个窗口的作用,起到一种引领、示范和辐射的作用。正是在这种情况下,香港才获得了特别行政区这样一种特殊的地位。

如果香港不具有这种特殊的辐射作用,不具有这样一种特殊的引领者的身份,她就可能会丧失作为中国发展特殊支点的角色,支点角色的丧失意味着香港就不可能再具有所谓的特殊之处。“有为才能有位”。作为香港特别行政区,应该自觉地意识到,这种特殊之处是历史赋予的,这种特殊之处也是具有偶然性的。香港特区如果要保持自己的这种特殊地位,不是简单的伸手要来的,而是要通过自身的作为,才能够继续保持其特殊的历史地位。

在上个世纪八十年代,香港是一个什么样的位置和角色呢?可以说是举足轻重的,香港的GDP和中国整个内地的GDP相比,具有相当的分量和优势。香港的优势在于可以继续作为中国对外开放的窗口和国际交流的通道,可以继续保持其世界航运中心和金融中心、旅游中心,以及轻工业制造中心的地位。因而她可以继续辐射内地,可以为内地和世界之间的联系搭建一个中间桥梁枢纽,成为不可或缺的一个重要角色。香港当时还是亚洲四小龙,在中国内地经济整体获得长足发展之前,她是具有世界声誉的,甚至可以说是举世瞩目的最具活力的经济发展热点地区。香港之所以被赋予特别行政区的法律地位,是因为在那样一个特殊的历史时期,香港代表着一种成功的发展模式,香港成功的发展实践为中国的发展提供了巨大的想象力和发展空间,或者说,她起到了示范、辐射、引领的作用,几乎自然而然地成为中国改革开放的一个参照系。

香港特别行政区成立至今,二十年过去,弹指一挥间。在这二十年里边,中国内地发生了怎样翻天复辟的变化?整个中国在世界政治经济综合实力排名位次以及角色发生了一个怎样的变化?香港特区在面临着什么样的局面?所有的这一切,又构成了我们需要重新面对历史和现实。这就是香港特别行政区“特区之特”的第一个方面——历史地位的特殊。

“一国两制”构想在香港实现了创造性应用

宪法规定了香港的特殊角色

所谓宪制角色也就是由宪法所确立的,在中央和特别行政区的关系上,特别行政区的一个基本位置和基本角色。香港的宪制角色,也就是中央和特别行政区关系,这是宪法确定的中央和地方关系中的特殊一环,或者说特殊的一类。

我国现行宪法在中央和地方关系中确立了三个类别的地方行政区域:普通的地方行政区域、民族区域自治地方、特别行政区。特别行政区是由1982年宪法第31条所确立的一个准备制度,起初是为了解决台湾问题而做出的制度性安排,但是阴差阳错地在香港回归进程中显示出了伟大的历史适用性,并在后来诞生的香港基本法之中逐渐得到落实,这样一种落实是中国创造性宪法实践的一个结果,也就是说中国宪法并未走一个简单、正式、传统的模式,而是创造性地将中华人民共和国的宪法进行特殊化的实践。通过这样一种特殊化的制度安排,也就是具有创造性的实践,香港获得了现在这样一种特殊的宪制角色。香港特别行政区成为了我国“一国两制”实践的先行者。

在这个意义上,香港特区也开了历史的先河,她具有实验田的性质,同时获得了一个高度自治的权力。在中央和特别行政区的关系上,我们能够看到中央具有主导权,但是赋予了香港特别行政区高度的自治权。香港特区不是一个简单的地方自治,这种自治的背后既要协调好中央和香港特区之间的关系,也要协调好香港和其他类别的地方行政区域之间的关系。在赋予香港特别行政区高度自治权的同时,也意味着中央或者说全国人民对于特别行政区一种高度的肯定和高度的期待。

香港特别行政区在创设之后,一方面要保持其基本的生活方式和繁荣稳定的发展局面,一方面也要在其今后的发展过程中,通过创造性的实践在中央和特别行政区的关系中寻求平衡。二十年过去,我们希望香港特别行政区能够在中华人民共和国未来发展过程中,依然能够保持繁荣稳定,一如既往地保持其探索者、引领者、示范者的重要角色。

今天的香港面临重大选择

香港在回归二十年之后正处在一个十字路口上,香港又一次要面临着重大的选择,是选择继续戮力向前,向左还是向右,当然这其中的选项也包括选择体面的撤退,这都需要香港特区做出一个决断和选择。

在这个特殊的历史阶段,香港特区应该要意识到,香港回归祖国,作为特别行政区是特定阶段的一种历史性安排,这种特定的历史性安排在赋予特别行政区高度自治权的同时,也赋予了她一定的历史责任。这种历史责任的实现为香港特区保持一定的特殊性提供了合法性支撑,而香港要在和外部世界不断的互动中,特别是要在和蓬勃发展的中国内地进行一种良性互动过程中,超越自己,不断诠释自己特殊的地位和角色,同时,又要在新的历史阶段不断地调整自己的位置和角色。特别是,对于中国的整个发展,继续保持优势并起到持续促进推动的效果。

我们说在中国内地发展的同时,香港特区也在发展。特别是基于三十年高速发展的中国,使得整个世界格局都发生了变化,那么这样的一种发展态势,必然会对香港特区的发展产生深远的影响。香港需要不断认识和调整自己和中国内地的关系,也就是包括中央政府和香港之间的关系,以及香港在中国整个发展阶段中的特殊表现。

如果不能够充分而深刻地认识这一点,香港就会处于刻舟求剑的尴尬地位,不能与国家发展的大潮与时俱进。在中国改革开放三十年,香港特别行政区成立二十年之际,香港特区必然要面临重新调整,一方面是指香港自己要进行调整,另一方面中央政府对香港的管治方略也要进行相应的调整。处在特殊发展阶段的香港特区一定会获得特殊发展机遇以及发展优势,但不排除面临诸多发展中的现实问题。如果香港要保持特殊的地位和优势,就必须不断地有所作为,持续不断地在和中国内地的互动中展示其特殊的价值,这样香港特区的特殊性才可能持续下去,否则,香港特区这种特殊性是不具有持续性的。

香港的未来要放在宪制结构中考虑

香港的地位要遵循基本法

香港基本法确定了香港特别行政区的特殊宪制结构,香港原来在英国统治下产生的法律实践和制度得到了一定程度的继承,但是这里绝不可以将这种继承进行过度的夸张,甚至进行一个绝对化的判断。

我们说,“一国两制”的实践本身就是为了尊重香港的历史和现实,在此基础上才形成了世界上罕见的特殊法律制度和管治实践,同时也包括政治制度和政治实践。但是我们也必须意识到,香港的特殊制度和实践也具有一定的人为原因,也就是说香港在港英政府时期,将其中前140年左右时间里的做法与回归前最后十年相比较,可以发现其中具有很大的差别,并形成了一种巨大的历史落差,也就是说香港在回归之前的宪制结构并不当然地具有一种确定性和稳定性。

基于尊重历史和现实的考虑,香港特别行政区在创建过程中应该让历史传统和制度实践得以延续和传承。但是,在香港回归前的十年,香港被推上了一个加速法治化和民主化的进程,那么这种法治化和民主化进程并非是一种自然的水到渠成,而是具有揠苗助长的效果,所以今天所形成的香港特区的宪制秩序并非简单的历史承受,而是一种动态的突破和超越,基本法在颁布之后的实践中也并未能形成一种通行有效的宪制结构,而在简单的对比之中则会形成心理上的落差、失落和失望,理想化的制度设计和预期在实践中遭遇了巨大的挫折和抵制也在所难免。

所以我们现在围绕香港的宪制秩序产生了很多争议,行政主导和三权分立制衡之间的冲突在所难免,而这样的争议又不完全是在特别行政区内部展开,作为中央政府直辖下的一个特别行政区,其现实中所存在的宪制结构,特首的地位也好,立法会和司法机关的职权也罢,都需要结合中国宪法和基本法来进行认识和理解,特别是宪法所确定的国家结构形式去理解香港的宪制结构。

香港基本法所确立的宪制结构,首先要考虑中央和香港特区的关系,然后在实践中兼顾立法会和法院之间的互动,以求实现分工和平衡。在此过程中,特首一直在发挥着不可小觑的作用,一方面特首作为特区政府的首长,同时又作为香港特别行区的代表,双重身份的考量之下,我们就要认识到第二个问题——特首之“特”,这也是我们下面文章要讨论的问题。

香港现任特首梁振英宣布就职

除了上面几个方面的讨论之外,作为特别行政区的特别之处,还在于什么?我想还特别应该思考和理解特别行政区本身对于中国的特殊贡献。香港特区对于中国的贡献是毋庸置疑的,有很多国际人士都曾做出这样的评价,中国和苏联在过去三十多年社会发展过程中,历史进程和发展结果之所以不同,在很大程度上是因为苏联没有香港这样一个特殊的区域,香港特别行政区能够为中国提供资金、人才和思路,提供制度借鉴以及提对外交往的渠道。

今天我们在正视香港特别行政区特殊的地位和角色的时候,也需要对香港特别行政区的地位和角色进行重新评价。香港特区是否依然足以保持其在二三十年前的基本地位和角色?李克强总理在3月5日第十二届全国人民代表大会第五次会议上的政府工作报告中,针对香港澳门特区发展面临的新情况提出:“要推动内地与港澳深化合作,研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划,发挥港澳独特优势,提升在国家经济发展和对外开放中的地位与功能。”香港现任特首梁振英先生也在过去两年,不断呼吁香港要在“一带一路”战略中扮演好“超级联系人”的角色,我想这些都应该是对香港今天地位和角色的一种重新判断和选择吧。

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