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常看港剧的你不知道有没有发现,只要提到内地的警察,都会被称呼为“公安”,让我们瞬间觉得香港对大陆的印象还停留在五六十年代。反之,内地的电视剧中,则都会自称是“警察”,很少再说“公安”了。

“公安”溯本求源,最早见之于北美英属殖民地的莱斯勒起义。无产阶级革命使用“公安”称谓最早出现于巴黎公社时期。1871年,巴黎公社设立了公安委员会。它的任务是负责共和国的安全和监视任何形迹可疑的公民,“行使普遍警察制的职权”。“要使警察、军队、官吏同全民的武装融为一体。”“公安委员会是指为了从根本上免除危险、威胁伤害和风险攻击,从一个较大团体中选举出一组人,专职或兼职担负特别责任或有关工作。公安委员会的‘公安’含义指一般性、本质性、全面性的安全。公安委员会的实际情况与‘公安’的含义比较吻合。社会处于快速剧烈的系统变革时期时,变革的推行者似乎比较热衷于把‘公安’称谓与强制暴力维护阶级统治,以及提供公众治安服务联系起来。”(王虹铈:《公安称谓由来延续辨析》)我国最早以“公安局”为名的警察机构,是在1924年的第一次国共合作时期,当时的广州革命政府将其负责治安的部门称为“公安局”,从设立的机构来说,这应该是我国最早的、具有现代意义的“公安”概念的出现。

1927年,南京市、重庆市等地警察局曾改名公安局。1928年10月3日内政部公布了《各级公安局编制大纲》,并规定各省会警察机关一律改称公安局。

1931年,商务印书馆出版金国珍著《市公安》,即评论北伐以后易警察厅为公安局之举使“天日重光……耳目一新”。1937年后,公安局重又改为警察局。民国时期南京特别市公安局的门牌中共早期安全保卫机关名称各异,如著名的中央特科、瑞金时期的国家政治保卫局等。中共历史上第一次出现“公安”是在1927年南昌起义后,在南昌设立市公安局。人民政府的公安机关最早出现在1931年,为中华苏维埃共和国临时中央政府建立的国家政治保卫局,临时政府还在内务部下没立了民警局和刑事侦查局。在抗日战争时期,厉行锄奸运动,先后建立保安处、中央和地方的社会部、根据地的公安局等抗日性质的公安保卫组织。在抗日战争时期,日军在沦陷区建立了许多日伪警察机构,而这些警察可不是为了保卫人民存在的。日本警察机构是日本实行警察统治的核心,日本警察势力是日本实行警察统治的主力。以东北为例,日本警察机构是日本侵略者自20世纪初,开始在旅大租借地、满铁附属地和东北其他一些城市设立的,到1931年“九·一八”事变前,计有日本警察署40余个,警察人员约4000名。在东北沦陷期间,10万余众的日伪警察,同日伪军队、宪兵、特务一起。为维护与强化日本帝国主义的法西斯统治,对东北人民实行了血腥的镇压与屠杀,犯下了累累罪行。日伪警察执行了日本殖民当局制定的“治安肃正”计划,协同日伪军,残酷地镇压东北各地的抗日武装,疯狂地屠杀东北抗日军民。如1936年秋冬,关东局所辖的日本警察约2000人,组成由关东局警务部长东条英机为司令官的警察队,自10月9日至12月5日,协同日军一部,在安奉铁路沿线连续进行两次讨伐,共杀害抗日军民307人,打伤109人,抓捕560人。日伪警察还协同日伪宪兵,对中共及其他反日党团、爱国人士,肆无忌惮地进行搜捕、残害与屠杀,制造了许多骇人听闻的惨案。如四·一五”大逮捕事件、镇压“大连放火团”事件等。另外,日伪警察大肆搜集情报,进行恐怖活动,对东北各阶层民众实行法西斯思想统治与残酷迫害。如为了搜集东北人民对日本殖民政策的反映与思想动向,日伪当局以伪警务司特务科为中心,组成警察情报网,通过日伪警特和利用大批密侦,以跟踪、盯梢、密捕等手段,监视与控制各阶层民众的言行,实行法西斯恐怖统治。同时,还在伪警务司内专门设置了侦缉室。这些侦缉员经常化装成普通百姓,混入群众之中,直接搜集与刺探中国人民的抗日情报。

1939年2月,为了从名称上与伪政权警察机关有所区别,中央书记处发布《关于成立社会部的决定》,要求各边区行署设公安局或保安处,在各县设公安局,自此开始正式使用“公安”的名称。为伪满新京警察署出动警力镇压东北民众以后在抗日战争和解放战争中,中共在许多根据地或解放区都建立了地方公安局,还专设了公安督察专员。1940年,中央社会部颁布《公安局组织纲要》, “各个根据地民主政府相继颁发了公安局暂行条例、公安局工作暂行条例等组织条例,公安的称谓基本固定下来”。对根据地安全保卫机关统一领导。新中国成立后,在1949年10月召开的第一次全国公安会议上,正式确定全国警察机构使用“公安”的名称,全国统一使用公安部、公安厅和公安局的称渭。我国“公安”制度诞生之初即与“警察”保持千丝万缕的联系。

1950年,时任政府总理的周恩来在批转公安部文件中特别强调:我国的各种警察一律统称“人民警察”,简称“民警”。自此,“公安”与“警察”两个名词并行。改革开放以后,为了便于国际间交流,“警察”的称呼开始流行起来,在一些场合被经常使用,并得到迅速推广。全国人大常委会1957年制定了《人民警察条例》和1995年制定了《人民警察法》,在立法中都包含了警察的含义。而立法中的警察含义,一般都包含了作为警察力量、警察行为和警察行政作用等方面的含义。《人民警察法》第2条第2款对人民警察的范围做了界定,即“人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察”。从中可以看出,公安机关所有成员都属于人民警察。从法理上理解,由于法律的明确规定,“公安”仅仅被用于机构的名称,对公安机关个体成员准确的称呼应为“警察”。“公安”、“公安人员”等都是不太规范的称谓。目前,世界上把警察机构称为“公安”的只有中国大陆,中国的香港、澳门、台湾等地区都不叫公安,而称警察。

根据我国公安学研究中使用“公安”的情况,从言辞学上看,对“公安”的理解和使用包括了上述三个角度,可以作为分析的基础。而每一个角度都有其联系和区别。一是从承载主体的角度,“公安”的外延是“警察”外延的一部分,二者是种属关系。二是从行为及其运行的角度,“公安”包括了行为运行的追求目标和结果,而且是公安概念含义的重心所在;“警察”含义的重心在行为本身及其追求目标和结果的过程。三是从功能和作用的角度,“公安”包括了功用的效能及其实现,也是公安概念含义的重心所在;“警察”含义的重心是为效能的实现和提高创造条件奠定基础,使其自然而然地产生。从语词意义和实践两个层面上讲,不同国家不同时期的公安都是警察,只是表达的侧重点不同,公安是侧重于管理秩序或者追求管理目标的角度使用的名称,警察是侧重于管理行为或者管理过程的使用的名称。但是,在实践层面和从组织意义上讲,二者在不同的国家和地区,在不同的时期,具有不同的地位和组织设置,公安可能是警察的内部一个组成部分的名称,或者是警察的代名词,或者这两个词都在使用、指代不同的组织。包括我国在内,世界上有少数国家有“公安”的称呼,国际上一般统称“警察”。

参考资料:《公安学通论》 程琳;《司法制度原理》 王建国;《警察法若干问题研究》 师维。

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