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美国有可能组织起南海国际联合巡航吗?

美军南海“巡航”

今年五月,随着菲律宾提起的南海仲裁案即将公布结果,美国在南海方向上的活动开始密集起来:10日,美军“威廉·劳伦斯”号驱逐舰驶入永暑礁12海里内的海域,这是美国在不到一年内对中国实施的第三次“航行自由宣示”;随后在一周之后的17日,美军的一架EP-3侦察机又抵近中国控制的南海岛礁进行侦察,随后被中国空军的战机拦截监视。自此,中美在南海方向上的军事互动进入了一个活跃期,并在未来一段时间内可能进一步白热化。目前行动的经验表明美国将继续沿用“航行自由项目”、军事侦察、军事演习和舰队巡航等方式维持在南海的活动态势。然而有一个新的趋势值得注意,即美国可能寻求该地区国家或域外国家的支持,组成联合阵线来维持对南海问题的介入。

美国介入南海所依仗的重要政策工具“航行自由项目”(以下简称FONOPs)是一个兼有法律性和军事性的综合项目,这两种属性缺一不可。然而在实际操作中,FONOPs有许多法律上的问题,军事色彩又过于强烈,并且通常表现为美国的“单边行动”,故而总体上的合法性不足、单独承担的压力也太大。因此有美国政策界人士提出,应当改变现有的介入方式,寻求组成多边联合阵线的方式来向中国施压;越南、菲律宾这样的域内国家和澳大利亚、日本这样的域外国家,都在美国拉拢的候选名单上。如果美国能够成功获得这些国家支持和参与,那么中国在南海问题上面临的压力将骤增。

因此在这个时间节点上,南海仲裁案的结果并非无足轻重,而将很有可能成为美国发起新一轮FONOPs宣示、甚至组织联合阵线的契机。中国必须谨慎应对这种可能的前景,避免在南海问题上陷入“多方围攻”的境地。

美国有可能组织起南海国际联合巡航吗?

美国“单边”执法工具的缺陷

“航行自由项目”(简称FONOPs)是美国国务院、国防部和一线部队等多部门联合执行的行动计划,于1982年由里根政府签署实施。该项目的核心是,为了维护航行自由,动用军舰穿越美国所认定的、在海洋权益方面的“过度声索国”,以显示美国的不承认态度、挑战其不符合国际法的主权要求或国内规定。在这个意义上,美国将自己视为全球海洋法律的执行者和航行自由的保护者。

航行自由当然是一个受到国际社会广泛承认的规范,也是符合中国在内的全体国际成员的利益。然而,航行自由的维持、遵守和保护则是另外一回事。特别是国际社会广泛认同,在联合国宪章和《海洋法公约》的基本框架和精神下,航行自由以及相关国际争议应当以和平协商的方式加以解决,而不是依赖于一个霸权国单方面的军事行动。因此即便在美国的政策界,许多有识之士也已经认识到,FONOPs这一执法工具有着若干的缺陷。

首先正如前文所提及的,作为军事和法律双重性质的FONOPs,其执行上过度依赖于军事行动的一面,因而削弱了合法性的另一面。在解决海洋权益和海上规则争端方面,联合国宪章和《海洋法公约》已经搭建了充分的和平解决框架;美国采取单方面、军事部署性质的行动来展示外交态度虽没有被明确禁止,但也很难找到充分的行动依据。这一尴尬境地,其实是FONOPs这一工具在实践上已经脱离“法律性”而变成政治工具的结果。美国一线部队指挥官曾有人私下透露,实施FONOPs的军舰在相关争议海域执行任务,其实就是要向对方传达出“美国是老大”的信号,是炫耀肌肉的行动。在这种情况下,FONOPs赖以吸引国际舆论支持的合法性就必须打折扣来看待了。特别是对那些从南海地区和平稳定中获益的国家来说,美国的行动造成了擦枪走火的可能,因此就不再那么正当。

其次,FONOPs旨在展示美国对《联合国海洋法公约》的支持,但是其自身至今仍未批准该公约。这是美国在介入南海问题上的最大软肋。1973年至1982年,美国积极主导了联合国第三次海洋法会议,并促成了《联合国海洋法公约》的诞生;颇为讽刺的是,里根政府上台之后却拒绝批准该公约,并提出其他国家应当遵守该公约的奇怪要求;之后从1994年起,美国国会多次搁置或拒绝批准了该公约。虽然可以辩称自己是由于国内政治原因而暂时无法批准公约,然而在这种情况下美国仍然宣称自己的“航行自由”宣示是对《联合国海洋法公约》的支持,就未免显得有些掩耳盗铃。

美国有可能组织起南海国际联合巡航吗?

解放军电子战版飞豹巡航南海

其三,FONOPs在一些具体的行动领域上,也存在着法理解释上的“漏洞”。例如,今年一月美军“柯蒂斯·威尔伯”号驱逐舰以“无害通过”的名义进入中国控制的中建岛12海里海域内,意在挑战中国关于领海内外国军事船舶及飞机需事先通报的国内法律。根据《联合国海洋法公约》和国际习惯法,外国船只有无害通过领海的权利;然而在军事船舶是否拥有无害通过权的问题上,公约未做明确规定。中国认为军事船舶需要提前审批,然而美国却认为军事船舶仍然拥有无害通过权,甚至“上纲上线”地将要求提前审批的国家列为“海洋权益过度声索国”。然而有美国学者就指出,“军舰是否拥有无害通过权”这一问题并没有国际共识;而中国可以借此拉拢相观点的国家,将美国拖入关于《海洋法公约》细节辩论的“泥沼”中,从而削弱FONOPs在实践中的效力。

最后,目前美国在南海的巡航行动仍属于“单打独斗”,缺失主要盟友的实质支持。新加坡尤索夫-伊萨东南亚研究所的研究员马尔科姆·库克指出,FONOPs最大的问题是只有美国乐意主动实施航行自由宣示,单独承担了应对中国反制的责任。他进一步指出,由于美国的盟友(特别是澳大利亚和日本)对于美国的行动缺乏支持,中国更能理直气壮地将美国的FONOPs解释为“美国遏制中国的恶意企图”从而削减其合法性。

迈向FONOPs的南海联合阵线?

由于目前FONOPs存在着以上这些缺陷,美国的政策界和智库提出了一些改进意见。其中“新美国安全中心”亚太问题研究员米拉·拉普-胡珀的意见最具代表性:美国应当组建一个多边的联合阵线,将FONOPs变成一个区域化的顶起执法行动,从而提升行动合法性、增强对中国的压力,同时也减轻美国的责任。阵线的候选伙伴既包括了越南、菲律宾这样的域内国家,也包括了澳大利亚、日本这样的域外国家;一旦成功,这些阵线伙伴将与美国共同在南海进行巡航。更进一步的,拉普-胡珀设想可以在“东盟 美国”的框架下进行,将定期巡航的合作范围扩大到全部东南亚国家。

美国有可能组织起南海国际联合巡航吗?

美军斯坦尼斯航母仍然在中国南海巡航

这种设想并非无据可依。去年十月份美国“拉森”号驱逐舰驶入南沙群岛的渚碧礁12海里区域后,美国的几个该地区盟友——菲律宾、日本、韩国都对美国的行动表示了支持。之后今年一月“柯蒂斯·威尔伯”号驱逐舰进入中国控制的中建岛12海里海域内后,越南也从保持沉默转而加入了支持美国的行列中。越南的这一举动值得玩味,因为在对《海洋法公约》中“无害通过权”问题的观点上,越南与中国持相同观点,都认为军舰应当提前审批;然而这次越南一改以往的政策取向,部分放弃了对美国“若即若离”的态度,开始支持一切可以抵制中国在南海存在的行动。当然这个阵线尚没有形成,几个涉入其中的国家也都怀着不同的盘算,需要分开讨论。

越南是最有可能加入这一联合阵线的国家。近几年来美越关系不断加深,高层互访频繁。特别是5月23日奥巴马访问越南(这是美国总统时隔十年后第一次访问越南),并送出一份“大礼”——美国将完全解除长达近50年的对越军售禁令。这将为美越军事合作提供一个更加坚实的基础。这一消息同时也证伪了这样一种观点:美国在中国和越南的南海海洋主权争端中将秉持着“各打五十大板”的原则(由此看来,美国国务院17日对越南的“点名批评”更像是为了应付中国对美国“拉偏架”的质疑)。因此,在未来美国可能组织的南海巡航联合阵线中,越南将很有可能参与并扮演一个活跃的角色。

菲律宾也有可能加入这个阵线,然而由于新总统上台后对华政策可能发生改变,因此前景并不明朗。在大选中获胜的新总统杜特尔特,有可能从阿基诺三世对华强硬的政策路线转向更加务实的路线。但他目前关于外交事务的表态充满了矛盾和飘忽不定,时而向中国喊话要求缓和关系,时而又表示坚持做西方国家盟友,其真实的政策路线还有待观察。然而有一点是绕不过去的,那就是前政府给他留下的“南海仲裁案”即将宣布结果。这一政治遗产究竟会成为杜特尔特政府对华政策的垫脚石还是绊脚石,将最终影响菲律宾在中美之间的选择。因此,不应忽视菲律宾加入区域化FONOPs的可能性。

美国有可能组织起南海国际联合巡航吗?

近日,美国海军官方频繁公开其军舰在南海“巡航”的照片,展示实力。

日本虽然有动机参与到南海联合巡航的行动中,但受到的制约因素也很大。有日本外务省的官员就坦言,日本一旦将军舰开到南海地区,就会唤起周边国家对二战中遭受侵略的惨痛记忆从而产生对日本的警惕;倘若真的如此,中国就会挥起“历史问题”的大棒来拆解日本的“朋友圈”。况且目前东海方向上的局势基本稳定下来,日本也在试图与中国缓和关系,这种情况下日本会比较谨慎地处理美国的邀约。但正如有学者指出,日本的“谨慎”是时局之下的权变,倘若中国在南海问题上处理不慎、周边国家转而“欢迎”日本直接介入,恐怕日本也不会放弃这个机会。

澳大利亚的态度也值得关注。它在南海问题上并不是单纯希望成为美国战略上的附庸或者迎合中国、成为中国经济的追随者。澳大利亚对于自身作为“地区的中等强国”的定位是非常明确的。澳大利亚前外长埃文斯曾明确阐述了这一外交立场:“澳大利亚是一个中等国家……虽然不是强国,甚至也不是主要大国……但也不是什么小国或无关紧要的国家,澳大利亚就是一个中等强国。”因此澳大利亚虽然积极介入了南海事务,但介入的动机很大程度上是自身的战略需要而非紧跟美国的诉求。特别是,在美国日益强化南海军事存在、试图与中国“以强硬对强硬”的情况下(4月19日又有6架美军战机飞越黄岩岛附近空域),澳大利亚对于南海事务的看法仍然是“和平解决”。因此,美国有可能推进FONOPs的区域化和“温和化”,吸引澳大利亚的加入。

总结来看,美国建立一个有效的、有力的南海区域化巡航制度上有难度。特别是主要可以依赖的地区强国虚与委蛇,对美国的提议不温不火。这种情况下,中国在南海事务上的举动就成为了关键变量。如果中国能够清楚地认识到“谁是我们的朋友”“谁是我们的敌人”,消减潜在合作者的担忧,美国的联合阵线一时半会也组织不起来。特别是南海仲裁案即将宣布结果的当口,中国应该在可能白热化的南海局势中谨慎应对。

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