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5月12日,欧洲议会以极大的优势(546票赞成,28票反对,77票弃权)通过了一份非立法性决议,宣布反对中国“自动获得世界贸易组织下的市场经济地位”。

其实,欧洲议会对欧盟的对外事务及贸易政策没有多少直接权力,这份决议也是非立法性的,对欧盟其它机构没有强制约束力。但中国加入世贸组织即将期满15年,《中国加入世界贸易组织议定书》(以下简称《议定书》)约定的过渡期也即将完全结束。这是对中国在WTO体系中权利与义务关系调整的角力第一次被正式摆在桌面上。

<img src="http://i.guancha.cn/mobile/news/2016/05/16/20160513074004103.jpg">

当年中国加入WTO时,由于许多国家尤其是美欧担心中国的出口产品会给本国产业带来冲击,同时又认为中国是转型经济体,尚未完全过过渡到市场经济国家,于是在《议定书》第15条“确定补贴和倾销时的价格可比性”和第16条“特定产品过渡性保障机制”中,做了一番描述。

主要意思是说,打个比方,假如德国钢铁企业要告中国企业倾销,如果德国认可中国具备市场经济条件,那么德国企业在确定是不是构成倾销,和倾销幅度有多大的时候,可比价格和成本用中国标准,即a(i)。

那么,如果不能够证明中国具备市场经济条件,判断是否构成倾销,德国企业就可以参考其他国家的价格和成本,即a(ii)。

这一条款直接关系到,欧洲企业认定中国企业是否倾销,以及倾销的程度。

但,无论如何,关键问题在于,据《议定书》相关约定,第16条在期满12年后停止适用,第15条中最重要的a项(ii)目也应当在中国加入WTO期满15年后自动终止。

而此番欧洲议会决议的核心意见正是想拒绝履行承诺,把现行针对中国的“负WTO规则”永久化。这一企图若得逞,意味着中国在WTO内将实际永久成为二等成员。

不认中国的市场经济?欧盟忘了手上只有一张烂牌

一头闯进瓷器店的大象?

如前所述,虽然欧洲议会在欧盟领导机构的三驾马车(欧盟理事会、欧盟委员会和欧洲议会)内权利和影响力最小,不能直接左右欧盟的正式决策,但这次决议不是一向对华态度疏远的欧洲议会孤立的“独走”。去年以来,拒绝承认中国“自动获得市场经济地位”的类似呼声先从部分传媒开始,进而将部分欧美学界和政界都卷了进去。

这一派主张中国现今并非市场经济国家,或者至少不是“完全的市场经济国家”,因此不能在15年期满后自动取得市场经济地位。作为第一个将这一观点纳为正式意见的官方机构,欧洲议会决议客观上有着相当浓厚的试探意味。

值得注意的是,今年1月,欧盟委员会表示“由于中国市场经济地位问题的重要性,欧委会需要收集更多的数据进行全面评估,因此是否承认中国市场经济地位的正式意见将推迟到下半年”。欧洲议会这次决议不仅给反对承认派增加了砝码,更似乎在配合营造一种“欧盟有权单方面解释、执行《议定书》”的氛围。这是否会引起正值大选年的美国,尤其是反全球贸易的民粹、新孤立主义的呼应,同样值得留意观察。

毫无疑问,中国在《议定书》里接受的贸易救济措施特殊条款,明显低于WTO普遍规则的“负规则”,与WTO“推动所有成员在平等条件下贸易”根本原则并不相符。《议定书》对这些措施的安排,无论是按协议文本内容本身,还是依据双方谈判时的本意,显而易见应当是到期即自动终止的。

从世界银行、IMF,到全世界大多数严肃的研究机构与智库,绝大多数经济专家们也都承认:没有任何一个国家能符合“完全市场经济”的理想模型。所以中国是不是“完全市场经济国家”根本就是一个伪问题。中国经济的市场化程度远比许多WTO成员更高。早在2002年,美国和欧盟就承认俄罗斯的市场经济地位,唯独拒绝承认中国的市场经济地位,从原则到实务上都完全说不通。

所有人都清楚,中国之所以迟迟无法获得欧美主要国家承认“市场经济地位”,并非“表现不好”。恰恰相反,是因为中国的成就实在太耀眼了。对于历史来说,15年只是短短一瞬,但在这15年里,中国经济却从世界舞台的边缘走到中央,世界第二大经济体、最大工业国、最大货物贸易国、全球最多经济体的最大贸易伙伴等等,一连串新“头衔”雨点般落在中国头上。

欧美国家的心里恐怕五味杂陈。一方面,它们是中国经济发展的受益者。中外贸易和投资带来巨大的直接收益,多数西方经济学家至少在私下都会承认,“中国制造”对全球工业品价格的强大压制,对原材料、农产品以及基础能源价格的拉动作用,是促成20世纪90年代至世纪初,世界经济长期高增长低通胀这种“梦幻型”组合的关键。

但另一方面,数百年来西方发达国家对国际经济与贸易的绝对主导权也被动摇了,尤其是中国产业升级的速度出乎几乎所有人的预料,一个又一个原来被认为是发达国家“保留地”的产业难以招架来自中国的竞争。在这种背景下,频繁运用贸易救济措施,特别是征收反倾销税,成为一些WTO成员应对竞争的重要手段。近期,欧盟钢铁产业又在大造声势,称被中国出口钢材“倾销”了,请动欧盟连续对中国钢铁产业发动反倾销。这时,让他们放弃在应对中国这头“瓷器店里大象”时最得心应手的武器,自然如割肉一般舍不得。

然而“市场经济地位”是张快过时的牌

应该承认,“市场经济地位”曾经是欧美国家在经贸上对中国施压、诱惑时的一张好牌。即使在三四年前,中国仍然投入了相当的精力、资源,希望能提前解决这一问题。最明显的例证就是中国与多个国家——包括与澳大利亚、新西兰、瑞士等发达国家——谈判自贸协议中,都纳入“承认中国完全市场经济地位”这一内容。为了换取这种承认,中国必然要支付一定对价。

很多人或许还记得,大约在2006-2011年这五六年间,中国高级领导人多次访欧和接待欧洲贵宾访华时,都一再提出尽快解决欧洲承认中国“完全市场经济地位”的问题。(温家宝出访欧洲再提市场经济地位问题;王岐山:希望欧盟尽快承认中国市场经济地位)。欧盟只是口头应付,始终未见有实际推动,中方这些呼吁都无果而终。然而2012年后,中国就渐渐少提解决“非市场经济地位”问题了,近两年几乎是不复见于高层会谈中。原因很简单,随着《议定书》相关条款临近结束期,中国不值得为此再付一个高对价。

但近年来,欧美学界和法界有人提出新解释,认为《议定书》第15条(见注)a项在期满15年后不完全自动失效,所以中国不能自动取得“完全市场经济地位”。但如前所述,在WTO框架下,根本不存在直接的“市场经济地位”,当然也就无所谓自动取得或不取得。

决定中国入世15年来处于实际“非市场经济地位”的依据,关键完全在于《议定书》第15条a项(ii)目规定——“如受调查的生产者不能明确证明生产该同类产品的产业在制造、生产和销售该产品方面具备市场经济条件,则该WTO进口成员可使用不依据与中国国内价格或成本进行严格比较的方法。”

但第15条d款规定:“无论如何,(a)项(ii)目的规定应在加入之日后15年终止。”如此简单明了,以至毫无可异议之处。即使按反对者的意见,失效的仅是第15条a项(ii)目,a项(i)目仍然有效。但(i)目的全部内容都是规定:当中国相关产业能够证明自己具备市场经济条件,则进口国(地区)在反倾销或反补贴调查中,应该使用中国国内价格或成本。很明显,即使15条a项(i)目继续有效,也无法为在调查里对中国产业使用“替代国”制度提供法律源泉。

若欧盟撕毁违反条约,吃亏的一定是中国?

国际法体系里有一条最古老的准则:“条约必须遵守”。这一准则在当代最重要的条约法《维也纳条约法公约》也处于最核心的地位。第二十六条约定:“条约必须遵守。凡有效之条约对其各当事国有拘束力,必须由各该国善意履行。”第二十七条又约定:“一当事国不得援引其国内法规定为理由而不履行条约。”

如果正式签订的条约得不到遵守,那么缺少超国家权威的国际法体系就失去存在的根基。完全丛林化的国际社会最终会走向什么结果,历史的经验数不胜数。正是对历史的惨痛记忆,让各主要国家在二战后都基本遵守自己签订的条约——打擦边球,找文字漏洞,有之;但公开、明确违背国际条约的情况还是极罕见的。一向标榜以“软实力领导世界”的欧盟有否胆量带这个头?

即使再退一步,假设欧盟或者更多WTO成员真的悍然撕破《议定书》,宣布拒绝停止执行“替代国”制度,也未见得纯粹是坏消息。15年里,中国是WTO中接受反补贴、反倾销调查最多的成员(竟占了全部调查的半数以上),但依然将国际贸易体量从4千多亿美元发展到整整4万亿美元,夺下世界最大货物贸易国的桂冠。可见频繁使用“替代国”制度、靠反倾销反补贴调查的手段,还是挡不住中国产业的发展。

如果某些WTO成员公开拒绝履行《议定书》下的义务,那么中国相关义务的约束同样得到解放。依据《议定书》,中国不但接受部分“负WTO规则”,还接受了多项“超WTO规则”。例如依据第11条3款,除了极少数(84种)已列入附件清单的产品外,中国不得对任何出口产品征收出口税,即使征收出口税也不得超过议定书上规定的最高税率。这一义务直接导致中国在2011年“美国欧盟墨西哥诉中国9种原材料出口配额与出口关税管制”案,和2014年“美国、欧盟、日本诉中国稀土、钨、钼相关产品出口管理措施”案中都被判败诉。这几起国际贸易争端的结果,显著影响了中国对出口产品的管理权。

如因《议定书》第15条a款存废的争议,打开对《议定书》本身进行全面重新审议的机会,对中国来说有大概率更是一件好事。身为全球最大货物贸易国、第二大经济体和最重要的对外投资国之一,开启对议定书的修订谈判,中国议价的本钱与15年前相比,显然要雄厚得多。

与欧洲议会的大张旗鼓相比,中国显得特别平静,只指派了商务部世贸司负责人发表回应。强调终止对华反倾销的“替代国”做法,是世贸组织各成员应遵守的国际条约义务,而不取决于任何成员的国内标准。欧盟委员会以及其它还在动小心思的WTO成员确实应该好好想一想了。之前阻挠中国按规章、按大会决议在IMF、世行和亚行内发挥更大作用,结果中国发起创立亚投行和金砖银行。这次如果又铁了心“飘没中国的市场经济地位”,难道相信中国会不声不响地咽下苦果吗?

注:《中国加入世界贸易组织议定书》

第15条 确定补贴和倾销时的价格可比性

GATT1994第6条 《关于实施1994年关税与贸易总协定第6条的协定》(《反倾销协定》)以及《SCM协定》应适用于涉及原产于中国的进口产品进入一WTO成员的程序,并应符合下列规定:

(a)在根据GATT1994第6条和《反倾销协定》确定价格可比性时,该WTO进口成员应依据下列规则,使用接受调查产业的中国价格或成本,或者使用不依据与中国国内价格或成本进行严格比较的方法:

(i)如受调查的生产者能够明确证明,生产该同类产品的产业在制造、生产和销售该产品方面具备市场经济条件,则该 WTO 进口成员在确定价格可比性时,应使用受调查产业的中国价格或成本;

(ii)如受调查的生产者不能明确证明生产该同类产品的产业在制造、生产和销售该产品方面具备市场经济条件,则该WTO进口成员可使用不依据与中国国内价格或成本进行严格比较的方法。

(b)在根据《SCM协定》第二、三及五部分规定进行的程序中,在处理第14条(a)项、(b)项、(c)项和(d)项所述补贴时,应适用《SCM协定》的有关规定;但是,如此种适用遇有特殊困难,则该WTO进口成员可使用考虑到中国国内现有情况和条件并非总能用作适当基准这一可能性的确定和衡量补贴利益的方法。在适用此类方法时,只要可行,该WTO进口成员在考虑使用中国以外的情况和条件之前,应对此类现有情况和条件进行调整。

(c)该WTO进口成员应向反倾销措施委员会通知依照(a)项使用的方法,并应向补贴与反补贴措施委员会通知依照(b)项使用的方法。

(d)一旦中国根据该WTO进口成员的国内法证实其是一个市场经济体,则(a)项的规定即应终止,但截至加入之日,该 WTO 进口成员的国内法中须包含有关市场经济的标准。无论如何,(a)项(ii)目的规定应在加入之日后15年终止。此外,如中国根据该WTO进口成员的国内法证实一特定产业或部门具备市场经济条件,则(a)项中的非市场经济条款不得再对该产业或部门适用。

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