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国际先驱导报2月29日报道2月20日,英国首相卡梅伦主持了几十年来第一次在星期六召开的内阁会议,正式将“脱欧”公投日期定在今年6月23日,给本已备受多重危机问题笼罩的欧盟再添一桩糟心事。

从去年开始,欧盟机构和各成员国领导人频频开会,不是谈难民危机,就是谈希腊债务救助。一波未平、一波又起,老问题还没解决,英国“脱欧”公投大幕又已开启,欧盟一体化进程再增风险,步履沉重。

“脱欧”挑战

面对存在已久的疑欧情绪,英国首相卡梅伦终于将决定英国是否继续留在欧盟的全民公投提前到今年夏天举行。这意味着,在长期叫嚣欧盟需要改革、给予英国更多“特殊地位”后,英国公投的另一只“靴子”总算落地。

英国是联合国安理会常任理事国,不属于申根区、欧元区,经济规模排名欧盟第二。作为岛国,英国长期奉行“光辉独立”,身处欧洲,却不认为自己属于欧洲。英国的疑欧倾向由来已久,卡梅伦连任后即决定于2017年年底前就是否脱离欧盟举行公民投票。

民调显示,支持继续留在欧盟与脱离欧盟的英国民众比率长期以来都未取得绝对优势,不少人持摇摆态度。执政党保守党、自由民主党和工党均倾向于英国留在欧盟,只有英国独立党公开支持脱离欧盟。

“脱欧”公投的“发令枪”于2月19日正式鸣响,在欧盟峰会经历两天艰难谈判后,卡梅伦与欧盟其他国家领导人就英国在欧盟的“特殊地位”达成一致,部分满足了英国在削减移民福利、不参与更加紧密的欧洲一体化进程、对非欧元国家的保护措施等问题上的要求。

分析人士认为,在欧盟峰会近30小时通宵达旦的谈判中,欧盟做出了让步,表现了“挽留”英国的诚意。协议为英国“脱欧”公投铺平了道路,但究竟是走是留,决定权最终还掌握在英国民众手中。

尽管并不直接涉及英国去留,但该协议对争取近半“摇摆不定”的英国民众具有重要指标性意义。如果英国民众认为协议切实回应关切、带来利好,他们或将在英国“脱欧”公投中,用选票支持英国留在欧盟。

协议对英国关注的削减移民福利、提高对欧元区“话语权”等问题做出了相关安排。针对欧盟成立之初提出的建立“日益紧密联盟”目标,英国也可享受豁免权。

“为了欧盟统一,我们愿意牺牲部分利益。”欧洲理事会主席图斯克在会后说。他承认,谈判胶着紧张,双方就细枝末节讨价还价,但庆幸的是,领导人们从未远离谈判桌。这份协议既解决了英国首相卡梅伦的所有关切,欧盟也没有在基础价值观上做出让步。

如果英国“离开”欧盟,经济上,英国的经贸安排将不必受制于欧盟,还可帮英国省去每年接近100亿英镑(1英镑约合人民币9.15元)的欧盟预算“摊派”费;但另一方面,英国有近一半的贸易进出口有赖欧盟,数百万个就业岗位与欧盟息息相关。

舆论分析,如果英国脱离欧盟,英国、爱尔兰、卢森堡、马耳他、比利时民众的人均收入下降幅度最多,法国、德国、波兰次之,意大利紧随其后,奥地利、克罗地亚、希腊和罗马尼亚受到影响最小。

多数欧盟领导人感到,此次峰会可谓欧盟一体化的历史转折点。从历史上看,1992年丹麦公投否决了签署《马斯特里赫特条约》即《欧洲联盟条约》,但成员国公投是否脱离欧盟在历史上前所未有,英国若脱离欧盟将让二战后欧洲先贤倡导建立“日益紧密”联盟的愿望和观念化为泡影。

难民问题

除了英国“脱欧”,难民问题也是一直让欧盟领导人寝食难安的操心事儿。去年9月,数千叙利亚难民搭乘火车来到德国慕尼黑时,当地民众带着水、食物、欢迎标语在火车站翘首期盼的场景令人动容。然而,不到半年时间,汹涌而来的难民潮变成德国乃至整个欧洲最大的麻烦。共约100万难民涌入欧洲。由于欧盟缺乏统一层面的有效管控,难民问题持续发酵,成为压在整个欧洲大陆的“沉重稻草”。

叙利亚3岁小难民艾兰在惊涛前沉静离去,他的照片唤起欧洲“良心”。欧盟28国领导人紧急磋商后通过对16万难民的转移安置计划。然而目前这计划只落实数百人。

与此同时,不少欧盟成员国已不堪承受难民涌入的压力,缩紧了申根区内部边境管控。申根区26国中已有奥地利、德国、法国、瑞典、挪威、丹麦等国相继恢复临时边检。最早恢复边检的奥地利、德国已表示申请延长边检实施时限。

分析人士指出,以人员和商品自由流动为核心的申根理念出现了大面积系统性故障。如果内部边检持续两年仍无法停止,意味着法律意义上的“申根已死”。欧洲的一体化梦想遭遇前所未有的“逆风”,众口难调的欧盟迄今没有拿出强有力的应对措施。欧洲议会议长舒尔茨指出,欧洲民众正对欧盟机构等应对危机的能力失去信心,这是欧洲面临的一场重大危机。

目前来看,尽管德国内部就控制难民呼声不断,但德国总理默克尔仍在“苦撑”对难民实施较开放、宽松的政策。德国作为欧盟政策的“定音鼓”,之所以对待难民较为开放,一方面是在维护申根体系无签证自由流动、自由、人道等欧盟一体化“核心价值”;另一方面,如果连德国都对难民“筑起高墙”,最终或将导致欧元区统一和欧盟单一市场的崩溃,这对德国和欧盟来说都是不愿看到的。

德国外长施泰因迈尔说,欧洲正遭遇强大的“离心力”,必须努力使一年后的欧洲保持现有的状态,实现这个目标已然是成功。换言之,若努力不够,情况很可能在未来一年变得更糟。

为应对难民危机,欧盟对外援助预算持续增加。欧盟在2015-2016年预算中拨出92亿欧元用来控制难民涌入、打击蛇头等措施;欧盟成员国也承诺将向世界粮食计划署和联合国难民署等多边组织额外追加2亿欧元援助;同时,欧盟还将募集10亿欧元,作为信托基金帮助难民就业、教育,来应对难民问题。

在外部合作方面,欧盟此前曾表示将向土耳其提供30亿欧元,帮助改善土耳其境内难民营条件,力图“安顿”好土境内难民不致外流;还曾承诺从欧盟预算和欧洲发展基金中划出18亿欧元,建立非洲紧急信托基金应对来自非洲的难民问题;在外部边界管控和移民筛查方面,欧盟也采取了系列措施。

但有专家指出,前往欧洲的难民多来自叙利亚、伊拉克和利比亚等战乱地区,其根源是欧美等国所推行的“新干涉主义”。欧盟期望对难民来源国、周边国家加强人道主义援助以缓和难民危机,这无法替代解决难民问题根源需要的政治努力。

智库卡内基中东中心学者马哈·叶海亚认为,全球范围来看,五个难民中就有一个来自叙利亚。叙利亚危机是欧洲难民潮的最重要根源。但是叙利亚局势动荡4年来,叙利亚问题仍然没有政治或外交突破。

分析人士认为,在国际社会着力解决叙利亚冲突的过程中,欧盟必须想清楚自己到底应扮演何种角色。尽管欧盟一直重申叙利亚要实现包容的政治过渡,但叙利亚总统阿萨德未来如何处置、哪支叙利亚武装组织能参与到政治解决进程中来等实际问题,仍是悬而未决。

债务危机

除去英国问题、难民危机之外,在全球经济陷入低迷的大环境下,希腊债务状况仍然缺乏强有力根本解决方案,地区冲突和恐怖主义使本就复苏乏力的欧洲经济被进一步拖累。

去年夏天,希腊债务状况持续恶化,导致其金融系统全面崩溃。虽然其他欧洲国家免于受其“传染”,但市场信心仍遭受了严重打击。欧盟不得不再次拿出860亿欧元为希腊“填补窟窿”,这已是针对希腊的第三轮救助协议。

同时,自2014年7月以来,欧盟对俄罗斯的制裁措施已经实施近两年,涵盖俄罗斯能源、金融和国防等重要领域。这让俄罗斯很受伤,也给欧盟经济和贸易带来负面影响。欧盟去年底宣布,鉴于乌克兰危机没有得到彻底化解,欧盟决定延长对俄经济制裁至2016年7月31日。

祸不单行,2015年频发的恐怖袭击事件也给整个欧洲经济蒙上了一层阴影。虽然突发的灾难性事件对经济的冲击往往是短期的,但紧张与担忧无疑会打压消费者和投资者信心,削弱市场需求。

分析人士称,表面上,英国“脱欧”、难民危机以及造成的申根体系受挫、债务危机等问题是目前欧洲面临的最紧迫难题,更严峻的是,欧盟一贯宣扬的“民主、自由”,推行不同国家间合作、保护自由贸易、推动所谓法治的基本价值观为之动摇,眼下从法国到波兰,多个成员国内都对欧盟表示出不信任甚至敌视态度。

难怪有欧洲政客称,“欧盟大厦已然要烧毁了,英国还指望休整家具来保全呢。”法国总理瓦尔斯也称,严峻形势下,如果欧盟不解决难民问题,欧盟大业将会崩塌,要么几十年内、要么几年。(本报记者发自布鲁塞尔)

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