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在气候变化全球协定中,美国已承诺于2025年前将温室气体排放在2005年的基础上减排26%至28%。但奥巴马总统的反对者们认为,奥巴马并不能兑现在巴黎气候大会上的承诺。

奥巴马政府有信心:通过美国环境保护署(EPA)和其他联邦机构采取的减排行动,美国能够兑现这一承诺。这也是奥巴马总统在2013年6月宣布的气候行动计划的一部分。

在交通运输方面,EPA设立的美国燃料经济性标准(fuel economy standard)一直在飞速提高。今年年初,EPA还发布了控制火电厂温室气体排放的法规,并随之出台了著名的“清洁电力计划”(Clean Power Plan)。

清洁电力计划要求各州于2030年将现有发电厂的温室气体减排32%。同时,加速淘汰煤电厂,公共电厂也要加速向天然气和可再生能源转变。

尽管美国谈判代表抵达巴黎参加气候大会,但是奥巴马的政敌还在质疑其签署气候变化国际协定的权力。

参议院多数党领袖明奇·麦康奈尔(Mitch McConnell)认为,美国无法向国际社会兑现其承诺,因为清洁电力计划“可能违法”,会被法院取消或者被一位新的共和党总统撤销。

那奥巴马签署气候协定的法律抗辩理由究竟是否站得住脚呢?

上诉至最高法院?

法院取消清洁电力计划的可能性很小。这主要是因为自2007年在马赛诸塞州诉EPA一案中作出判决以来,美国最高法院多次认定EPA有权依据《清洁空气法》规制温室气体排放。

另一个观点是,与国会气候行动反动派合作的新总统可能逐渐削弱美国的承诺。让我们考虑下这一观点在法律上的可能性。

《国会审查法案》规定了一套特殊的快轨程序,允许国会在法规发布之日起60日内否决联邦机构颁布的法规。但在反对的联合决议生效之前,需经过总统批准,或者在总统行使否决权的情况下由国会两院以三分之二多数通过。

事实上,唯一一次成功启动这一程序的情况发生在政府换届不久之后。2001年3月,当时的新总统乔治·布什签发了反对决议,否决了克林顿政府执政末期发布的一项保护工人免受反复性动作损伤的法规。

国会试图利用《国会审查法案》否决EPA的温室气体法规,但这种否决权仅具有象征意义,因为奥巴马已表示会否决反对的决议,并且在2016年大选之前60日期限早就过了。因此,只要总统在任时维持气候行动承诺,就很难利用《国会审查法案》。

撤销或修订法规

反对气候变化的新总统有可能要求EPA撤销其法规,但这需要EPA经过一段漫长的规则制定过程,以遵守《行政程序法》关于联邦机构通过法规的规定。联邦机构作出的任何撤销法规的决定均会受到法院的挑战,而且可能被法院推翻。

在联邦机构尝试撤销法规之前,法院发挥了重要作用。里根总统下的交通运输部曾试图废除安全气囊法规,但最高法院认为交通运输部此举过于武断和随意,因为安全气囊挽救生命的事实并不支持其废除的决定。

2011年,美国一州(康涅狄格州)依据联邦普通妨害法(nuisance)判定电力公司对气候变化负责,但最高法院否定了该州的判决,并明确表示EPA未来作出的任何对温室气体排放不加规制的决定均将受到司法审查。

与倾向反对环境规制的新总统一同,国会可能撤销或修订《清洁空气法》这一EPA规制温室气体排放的法律依据。但引人注目的是,过去一直以来的立法袭击均未能撼动《清洁空气法》。多亏了《清洁空气法》,现在袭卷中国和印度大城市的“空气灾难”才没有在美国发生。

国会的另一个选择是通过修正案,剥夺EPA实施清洁电力计划和其他温室气体法规的权力,但前提是国会有足够的选票来对抗反对的声音。国会还可利用财政权制止实施巴黎协定所必要的资助行动,包括美国做出的对于贫穷国家适应气候变化给予财政支持的承诺。

后巴黎时代

巴黎气候会议是根据《联合国气候变化框架公约》召开的。1992年6月美国前总统乔治·布什签署该公约,1992年10月7日美国参议院一致同意批准该公约。奥巴马总统认为,他拥有足够的法定权利来执行巴黎气候大会上通过的任何协定,因此不需要再征求国会同意。

这方面有一个先例。2013年,美国同意加入《关于汞的水俣公约》,这并未经过国会批准,因为现行法律已经赋予总统实施相应规定的法定权利。

多年以来,美国气候行动反对者的主要论点就是,在发展中国家统一控制其温室气体排放之前美国不应当有所行动。而这一论点在2014年11月被大大削弱了,因为在与白宫发布的一项联合申明中,中国已同意控制温室气体排放。

其他国家不会控制温室气体排放的论调在巴黎已经偃旗息鼓了,因为巴黎通过的新全球协定要求所有国家都控制温室气体排放。目前,全球都已意识到所有国家必须为应对气候变化行动起来,美国新总统和国会如要逆转这一趋势将是愚不可及的作法。

注:本文作者罗伯特·珀西瓦尔(Robert Percival)是美国马里兰大学法学院环境法项目主任,著名环境法学者。本译文已征得作者本人同意。原文见https://theconversation.com/promises-promises-how-legally-durable-are-obamas-climate-pledges-51786。

译自:2015年12月14日[美国]www.conservation.com

编译:工业和信息化部国际经济技术合作中心 黄婧

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