印度军改力求突破发展瓶颈 重点改革三大领域

印度政府承认印度空军机队的完好率刚刚超过50%,也就是说,仅有刚刚超过一半的空军飞机处于适航状态,有大量飞机因技术问题而停飞。

​ 经过独立以来60多年的建设,印度建立起一支规模位居世界第三的正规军事力量,以及规模庞大、种类众多的准军事部队和后备力量,确保了国家的安全稳 定。进入21世纪,为适应世界军事形势和战争形势变化的需要,印度启动了新一轮军事改革,旨在解决制约国防和军队发展的一些瓶颈问题,为军队向信息化转型 做好制度和机制安排。

重点改革三大领域

一般认为,印度军事改革始于2001年2月26日 内政部长阿德瓦尼领导的部长小组向政府呈交的有关国家安全、国防和军事问题的报告。有两个主要因素影响这一轮军事改革:一是1998年核试验所引发的严重 后果,另一个是1999年印巴卡吉尔冲突的深刻教训,后者是更为重要的因素。

印巴卡吉尔冲突发生后,印度举国上下深感震惊,并要求彻底检讨 在安全、情报和国防等领域存在的问题。为平息公众的不满,印度政府成立了卡吉尔评估委员会,评估冲突原因,检讨国防安全问题,并提出应对措施。该委员会最 后向印度政府递交了一份报告。为落实该报告提出的建议,瓦杰帕伊总理于2000年4月下令组建了一个由内政部长阿德瓦尼为组长、包括国防部长费尔南德斯等 在内的部长小组,总体评估国家安全问题并提出解决方案。2001年2月26日,部长小组向瓦杰帕伊呈交了关于国家安全与国防改革措施的报告,并获得印度政 府批准,由此拉开了印度当前军事改革的序幕。

印度军事改革范围广泛,涉及国家安全、国防领导体制、作战指挥体制、情报体制、国防工业体制, 以及边境管理、军地关系、反恐作战、军人待遇等众多领域。纵观十余年来印度军事改革的轨迹,虽然不同阶段改革的侧重点有所不同,但围绕高层国防领导体制、 作战指挥体制和三军一体化的改革始终贯穿全过程,这是印度当前军事改革的重点,也是影响军事改革的瓶颈所在。

印军是在继承英印殖民军的基础发展而来。这支军队不仅承袭了英国殖民者的安全、防务思想,也全盘接受了一套英式的军事体制。印度独立后,在此基础上加以发展,逐步形成了目前以“文官治军、三级决策、三军分立”为基本特色的国防体制。

所 谓“文官治军”,就是国防部掌控军队的领导管理体制。印度宪法规定,国防部由文官组成,是实体性部门,列入政府编制序列,拥有全面的军政权和军令权。所谓 “三级决策”,就是建立由最高国防决策机构、统一的国防领导机构、军队执行机构组成的三级国防决策体制。在这一决策链中,以总理为首的内阁安全委员会为最 高国防决策核心机构;国防部是最高的国防领导机构;军方处于最低层次,只有执行建议权,而无决策权。所谓“三军分立”,就是军队不设统一的统率机构(如总 参谋部),陆海空三军分别建立各自的作战指挥体制。

印度建立“文官治军、三级决策、三军分立”的国防体制,一方面确保了文人政府从权力结 构、决策程序和军事预算等各方面对军队实施控制,有效管住了军队,避免了发生军人参与军事政变的风险;另一方面,印度陆海空三军独立平行、自成体系的体 制,提高了海、空军的地位,便于政府直接向海、空军拨款,给予特殊优厚的发展条件。但随着时间的推移,特别是经过战争实践,这一体制的弊端也显而易见,突 出地表现为责任与权力分离、决策与执行脱节。从一定意义上讲,管住了军队,却牺牲了战斗力。主要表现在:

首先,从国防决策体系看,重大的军 事决策权集中在内阁委员会和国防部手中,军方无权参与决策,容易造成决策失误。由于决策者没有军事背景,不谙军事规律与特点,只是从政治角度考虑问题,因 而难免在决策上出现失误。如1962年的中印边境战争,印军认为失利的主要原因之一就是政治领导人和文官独断专行,战略决策缺乏军事考量,造成军事行动失 误。

第二,从领导管理体制看,国防部与军方之间存在权责分离、决策与执行脱节的现象。一方面,三军司令部只是在国防部领导之下的执行指挥机 构,但却不在国防部组织系统内,军队的财权、物权、调动权和福利待遇等均由国防部掌控;另一方面,国防部长和国防秘书等都是“政治性”任命的文官,一般都 是到期离职,频繁更迭使他们不能深入了解国防和军事事务,同时又缺乏专业和技术背景,造成决策频繁失误。如印度经常出现花大价钱买来的武器装备不实用、不 适用的问题,但失误的责任和骂名却要由军队承担。

第三,从作战指挥体制看,陆海空三军各成系统,各自为政,严重影响军队的全面建设和联合作 战能力的提高。由于没有统一的统率机构(总参谋部),参谋长委员会只是一个协调机构,既没决策权,也无否决权,造成军队建设缺乏整体协调。决策上的不协调 表现在作战上的不协同、不合作,各打各的仗。第一次印巴战争,主要是陆军打的,空军只提供了运输支援,海军则未加使用。1965年的印巴第二次战争中,担 任陆军参谋长并兼任三军参谋长委员会主任的乔杜里将军,认为这场战争只是陆军的事,动用海、空军将是偶然的,因此没有通报海、空军。1999年的印巴卡吉 尔冲突,空军甚至拒绝出动作战飞机参战。

为此,印度多年来一直试图对国防体制进行改革,以解决功能紊乱的问题。在领导体制方面,采取的主要 措施有:一是使三军参谋长列席内阁安全委员会会议,并成为国防安全委员会成员,参与最高国防决策,解决国防政治、外交与安全脱节问题。同时,成立国家核管 理局和战略力量司令部,既确保了文人政府对核武器的绝对控制,又使军队领导人进入了核武器决策圈。二是改组国防部,将陆海空三军总部与国防部合并,增加国 防部军官人员比例,以减少决策渠道,增进协调与融合,增加国防管理和决策的专业性和科学性,消除高层领导管理体制存在的权责分离、决策与执行脱节问题。三 是设立国防参谋长,使其成为参谋长委员会的常设主席和政府的唯一“首席军事顾问”,行使全军联合作战指挥权,以解决陆海空三军种各自为政、各自为战、缺乏 协调的现象。四是以现有陆军军区、空军地区指挥部、海军地区司令部为基础,按地域编成战区联合司令部,指挥权由战区居支配地位军种的指挥官负责,统一指挥 战区内三军种部队的作战。为此,印军在孟加拉湾方面成立了安达曼-尼科巴三军联合司令部,统一指挥辖区内三军种所有部队及海岸警卫队,并以其作为试点,待时机成熟时向全军推广。

关键层面建树不多

印 度实施军事改革以来,在一些领域成效显著。如将军队领导人纳入国家安全委员会等决策机构,解决了国家安全和国防决策机制紊乱问题;成立国家核管理局和战略 力量司令部,解决了核武器的指挥与控制问题;成立了安达曼-尼科巴联合司令部,一定程度提高了陆海空三军联合作战能力;成立了国防情报局,增强了情报获取 能力和情报协调能力;成立了国防采购局,基本理顺了武器装备采购的关系,增加了透明度,提高了采购效率。然而,一些至关重要、具有全局性影响的改革,如设 立国防参谋长、合并国防部和军种司令部、建立战区作战体制却未取得实质性突破。主要表现在:

首先,国防领导管理体制方面权责分离、决策与执 行脱节的问题未能得到根本解决。根据部长小组建议,解决这一问题的主要措施之一是合并军种司令部与国防部。然而,在合并的问题上,由于担心大批军人进入国 防部使其权力受到削弱,文官强烈反对两者合并,反对大量军官到国防部任职。虽然经过妥协,国防部同意将部分行政权和财权下放给军种司令部,并将军种领导人 纳入决策系统,但军种司令部与国防部合并最终未能落实。

其次,联合作战指挥体制方面三军种各自为政、各自为战的问题未能得到有效解决。部长 小组提出设立国防参谋长的建议,遭到来自国防部文官和军方的共同反对。国防部的文职官员们担心任命一个拥有较大权力的国防参谋长,可能导致其控制国防部, 从而削减他们的权力;政治领导人也担心设立国防参谋长可能形成军中新的权力中心,增加军人政变风险;军队内部,空军和海军则担心设立国防参谋长,可能重回 以前空军和海军受制于陆军的局面,因而也强烈反对这一建议。因此,军队内部意见的不统一,加上文职官僚和政治党派的阻挠,最终导致设立国防参谋长无法实 现。尽管后来成立了联合国(微博)防参谋部(IDS)作为一种过渡办法,但由于三军拒绝向其提供高素质军官,并在晋职晋衔等方面设置种种障碍,导致联合国防参谋部 基本成为一个有名无实的空架子。由于未能设立国防参谋长,也使三军种的一体化进程深受影响。比如,由于担心受陆军的控制,陆军的“冷启动”作战理论始终未 被空军接受,导致该条令始终未能在全军得到运用。

第三,联合司令部未得到推广,导致未能建立战区联合作战体制。根据部长小组的建议,印度在 安达曼与尼科巴群岛设立了首个三军联合司令部,并计划以其作为试点,待时机成熟向全军推广。但该司令部自成立以来就面临行政管理和作战两个难题。在行政管 理方面,所属该司令部的三军部队仍然拥有各自的后勤和预算系统,联合指挥官无权调配各军种部队的物资和资源。在作战指挥方面,各军种部队仍然根据各自的军 种法令对本部队实施指挥与控制,联合指挥官也无权调动部队。印度计划制定一部武装部队联合法,以此来解决联合部队的指挥与控制问题,但由于三军缺乏共识至 今也未能实现。由于安达曼-尼科巴联合司令部的有效性未能得到充分展示,导致其作为“试验田”在全军推广的计划始终未能落实。由于战区体制未能得到运用, 导致联勤体制也未能建立,重复建设、恶性竞争和资源浪费的现象仍然未得到根本缓解。

继续推新一轮军改

到2011年,印度军事改革已经实施了十年,但由于国防体制等顶层设计问题始终 未能彻底解决,导致军队改革始终无法向深层推进,严重制约了印军现代化建设。在这种情况下,印度政府于2011年7月14日成立了由曾担任过国防、外交和 内阁秘书的N·昌德拉为首的委员会,对现有的国防和安全体制进行重新评估。

2012年5月23日,该委员会向印度政府呈交了报告,由此开启 了新一轮改革的序幕。昌德拉委员会的建议主要包括:一是成立一个特别工作组,加紧制定国家安全战略和军事战略,改变国家长期缺乏战略指导的局面;二是加强 国防部和三军种司令部的一体化整合,密切文官与军人之间的关系;三是加强陆海空三军种的一体化整合,成立军队统一领导指挥部门;四是加强国防部与财政部、 外交部的联系与沟通,确保防务、外交与财政政策的协调;五是加强国防研发组织与国防生产局的联系,提高武器系统的研发和生产效率等。

从发展 趋势看,印军未来领导管理体制和联合作战指挥体制方面可能走美军模式。在领导管理体制方面,国防部仍将是实体性国防部,拥有全部的军政和军令权,但将优化 其人员构成,由文官和军官共同组成。同时,将现有的陆海空三军司令部改成军种部,直接并入国防部领导,军种参谋长对所属机关和部队拥有行政领导权,但没有 直接作战指挥权。在联合作战指挥体制方面,将可能采取美国式的参谋长联席会议制度,而不会效仿英国的国防参谋长模式。因为前者不但可以防止权力过度集中在 参谋长身上,还能发挥集体智慧之所长,为国防部长提出军事和国防政策方面的最佳建议。印度将使现有的参谋长委员会主席常态化,使其成为总理和国防部长的首 席军事顾问,平时就军队建设、国防发展、经费预算、装备采购、联合作战条令、联合训练政策向政府提出建议,战时协助国家指挥当局对军队实施战略指挥,监督 军事活动等。国防参谋长将和国防秘书(国防部长的首席国防顾问)共同成为国防部长的两个主要顾问。同时,建立与联合作战指挥体制相适应的战区作战体制。

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